VII SA/Wa 1234/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska –Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2011 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia na wniosek Z. i R. K. postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan faktyczny strawy przedstawia się następująco. W sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe. W dniu [...] czerwca 2009 r. Wojewoda wydał decyzję znak: [...], którą w prowadzonym z urzędu postępowaniu odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...]; GINB stwierdził, na wniosek Z. i R. K., nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia organu podstawowego, wskazując iż organem właściwym jest Wojewoda [...]. Ponadto postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r, znak: [...], GINB przekazał zgodnie z właściwością wniosek Z. i R. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], którą: - uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006r, Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu WSM "[...]’ pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej z wewnętrznymi instalacjami, drogami dojazdowymi, ukształtowaniem terenu i zjazdami do garaży przy ul. J. w [....]; i zatwierdził projekt budowlany wraz z rysunkami zamiennymi oraz udzielił WSM "[...]" pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej z usługami w segmencie 6 i 13 oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu jako segmenty: 1-6; 7-12; 13-14; 15-16; 17-22; 23-28 wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, wentylacji mechanicznej, wod.-kan., gazową, co. z indywidualnych kotłów gazowych Sygn. akt VII SA/Wa 1234/11 oraz dróg dojazdowych, ukształtowania terenu i zjazdów do garaży na działce nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ulicy J. w L.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r, znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia na wniosek Z. i R. K. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] nie dotyczyła interesu prawnego, ani obowiązku Z. i R. K. - stosownie do treści art. 28 k.p.a., w związku z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego, nie mogą oni być uznani za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzją z dnia z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. i R. K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Paragraf 2. tego artykułu wskazuje, że postępowanie takie wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Zasada skargowości nakazuje organowi zbadać w każdej sytuacji, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny. GINB zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż postępowanie nadzwyczajne mimo, że jest postępowaniem odrębnym dotyczy tej samej sprawy i jest kontynuacją postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07; z dnia 25 września 2008 r, sygn. akt II OSK 1058/07; z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r, sygn. akt VII SA/Wa 470/08), zatem przymiot strony oceniany jest w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). W przypadku gdy podmiot żądający wszczęcia postępowania nie posiada przymiotu strony wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności może Sygn. akt VII SA/Wa 1234/11 nastąpić jedynie z urzędu, z tym że ustawodawca wyposażył organy administracji w szerokie kompetencje w omawianym zakresie przyznając im prawo wszczęcia postępowania z urzędu nawet w sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony - ze względu na szczególnie ważny interes strony. W takim wypadku jednak, gdy brak zgody - organ zobowiązany jest umorzyć postępowanie (art. 61 § 2 k.p.a.). Wszczęcie postępowania z urzędu rodzi po stronie organu obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o jego wszczęciu, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, załatwienia jej co do istoty. Jednocześnie w prowadzonym postępowaniu powinien wyjaśnić, które podmioty posiadają przymiot strony, a którym takiego statusu przyznać nie można - mimo złożonego wniosku z wyjaśnieniem - w uzasadnieniu - przyjętego stanowiska. Podmiot, któremu odmówiono przyznania statusu strony, a który domaga się dopuszczenia go do udziału w sprawie" ma możliwość wniesienia odwołania i weryfikacji stanowiska organu I instancji przez organ odwoławczy (a następnie w konsekwencji przez wojewódzki sąd administracyjny). GINB wskazał, że wszczęcie postępowania z urzędu uniemożliwia jednoczesne rozstrzygnięcie wniosku podmiotu o wszczęcie takiego postępowania zarówno poprzez jego uwzględnienie (i kolejne wszczęcie takiego postępowania) jak i jego odmowę. Innymi słowy - wszczęcie takiego postępowania z urzędu powoduje, że w danej sprawie nie może być wydana jednocześnie decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu, któremu organ nie przyznaje przymiotu strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1815/08). Nie może być bowiem prowadzone równocześnie w tej samej sprawie postępowanie wszczęte z urzędu i na wniosek. "Organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)"' (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 10. wydanie, Warszawa 2009, str.280). W ocenie GINB analiza akt postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], zostało wszczęte przez Wojewodę [...] z urzędu pismem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], co skutkowało brakiem możliwości rozpoznania wniosku Z. i R. K. z dnia [...] października 2009 r. poprzez wydanie w tym zakresie odrębnej decyzji na Sygn. akt VII SA/Wa 1234/11 podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Kwestia przymiotu strony ww. osób winna być rozstrzygnięta w decyzji kończącej wszczęte z urzędu postępowanie. Ponadto na skutek rozstrzygnięć GINB do chwili obecnej nie zostało zakończone postępowanie nadzorcze prowadzone przez Wojewodę [...] z urzędu, ponieważ wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, a umorzenie przez GINB decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], odnosiło się wyłącznie do postępowania prowadzonego przed GINB, i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z zakończeniem postępowania, zainicjowanego przez organ z urzędu, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji GINB z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...]. Z powyższych względów w ocenie GINB zasadnym było wydanie decyzji kasatoryjnej. Ponadto GINB, odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o zmianę decyzji organu wojewódzkiego i orzeczenie zgodnie z wniesionym żądaniem, tj. stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007r., Nr [...], znak: [...]; wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić tylko i wyłącznie wówczas, gdy postępowanie w tym przedmiocie jest w toku, tzn. zostało wszczęte, czy to na wniosek, czy też z urzędu. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie jest władny wszcząć postępowania, do czego uprawniony jest tylko i wyłącznie organ I instancji, nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 28 k.p.a. przez pozbawienie przymiotu strony i nie doręczenie zaskarżonej decyzji właścicielom poszczególnych lokali w budynkach mieszkalnych przy ulicy J. w skorzystania z wynikających z przepisów prawa uprawnień strony; art. 109 §1 k.p.a. przez brak doręczenia zaskarżonej decyzji na piśmie wszystkim podmiotom będącym stronami toczącego się postępowania; art. 6 i art. 8 k.p.a. przez naruszenie przepisów Sygn. akt VII SA/Wa 1234/11 postępowania i pozbawienie pozostałych stron możliwości zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia organu II instancji, a w konsekwencji pozbawienie ich dalszych uprawnień wynikających z przysługującego im przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd nie jest związany granicami skargi, kontroluje zatem sprawę również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi. Skarga jest zasadna lecz z innych przyczyn niż w niej podniesiono, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ww. przepis wprowadza konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. -zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/06, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Rzeczpospolita 2006/188 str. C2), a więc w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego Sygn. akt VII SA/Wa 1234/11 rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1629/07; z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 864/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał mu na podjęcie decyzji kończącej postępowanie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Ponadto pomimo, że organ II instancji wydał decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a., to jednak dokonał merytorycznej oceny, ponieważ stwierdził, że przedmiotowy wniosek Z. i R. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...], z uwagi na toczące się z urzędu postępowanie nieważnościowe, winien być przedmiotem toczącego się już postępowania nieważnościowego z urzędu w przedmiocie tej samej decyzji. W swojej decyzji GINB wprost wskazał, że "wszczęcie postępowania z urzędu w dniu 23 października 2010 r. skutkowało brakiem możliwości rozpoznania wniosku Z. i R. K. z dnia [...] października 2009 r. poprzez wydanie w tym zakresie odrębnej decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.". W ocenie GINB "kwestia przymiotu strony ww. osób winna być rozstrzygnięta w decyzji kończącej wszczęte z urzędu postępowanie". Takie działanie organu II instancji jest sprzeczne z treścią art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ na podstawie tego przepisu organ ten uprawniony jest do wskazania, czy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i lub w znacznej części, a nie do dokonywania de facto merytorycznej oceny, czy wniosek Z. i R. K. mógł zostać załatwiony w odrębną decyzją, która została wydana poza toczącym się postępowaniem z urzędu w ramach, którego Wojewoda [...] uznał Z. i R. K. za strony postępowania doręczając im dotychczas wydane decyzje w trakcie postępowania prowadzonego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...]. Z powyższego wynika, że zaskarżonym rozstrzygnięciem GINB naruszył ponadto zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), ponieważ pomimo, że dysponował pełnym Sygn. akt VII SA/Wa 1234/11 materiałem dowodowym w sprawie, to wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu ww. uchybienie prawa procesowego miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, ponieważ GINB miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazania wymaga, że wydanie decyzji na podstawie nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. było konsekwencją oceny wniosku Z. i R. K. przez organ nadzorczy na wstępnym etapie jego badania. Na tym etapie organ nadzorczy jedynie bada czy wniosek ze względów podmiotowych i przedmiotowych może zostać merytorycznie rozpoznany. W przypadku uznania, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania nieważnościowego organ nadzorczy na tym etapie odnosi się wyłączenie do zakwestionowania interesu prawnego wnioskodawcy. Z tego względu wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., oznaczało, że brak doręczenia takiego rozstrzygnięcia innym podmiotom, chociażby wywodziły one swój interes prawny z tych samych względów co wnioskodawca - w niniejszej sprawie mieszkańcy tego samego budynku mieszkalnego przy ul. J. w [...] - nie stanowi naruszenia prawa, ponieważ wydanie rozstrzygnięcie dotyczy zakwestionowania wyłączenie interesu prawnego wnioskodawcy. Wbrew twierdzeniom skargi w okolicznościach niniejszej sprawy brak doręczenie decyzji innym podmiotom nie stanowi o naruszeniu art. 28 k.p.a. Z tego względu nie można uznać by działania organów nadzorczych obu instancji prowadziły do pozbawienia przymiotu strony innych mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L.. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28, art. 109 § 1, art. 6 i art. 8 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę ww. wywody, a także to, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.), uchylono dotychczas obowiązujący art. 157 § 3 k.p.a., a wprowadzono mowy przepis art. 61a § 1, który na obecnym etapie postępowania jest podstawą oceny wniosku Z. i R. K. na wstępnym etapie jego badania w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto GINB winien wziąć pod uwagę, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu z urzędu zarówno on sam, jak i Wojewoda [...] uznawały za stronę postępowania Sygn. akt VII SA/Wa 1234/11 nieważnościowego, dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], skarżących, którzy brali w nim czynny udział. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. i III. orzeczono na podstawie art. 152 i 200 p.p.s.a.