VII SA/Wa 1279/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: ..., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], odmawiającej wszczęcia na wniosek J. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., Nr [...] Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM Plus na dachu budynku kotłowni [...] na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił J. Z., powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa i nieważności z mocy prawa. Wnioskodawca wskazał m.in., że wraz z żoną są współwłaścicielami działek nr [...], [...] i [...] obręb [...] położonych w [...] przy ul. [...] około 95 m od stacji bazowych. W jego ocenie, faktyczny zakres oddziaływania stacji bazowych ogranicza korzystanie z jego nieruchomości. Wskazał, że przy wydaniu pozwolenia na budowę nie zbadano kumulatywnego oddziaływania inwestycji, ponieważ organ winien sprawdzić, czy objęta wnioskiem inwestycja nie znajduje się w zasięgu oddziaływania innych nadajników radiokomunikacyjnych. Zdaniem wnioskodawcy organ w postępowaniu zwykłym błędnie określił krąg stron, wykluczając z postępowania właścicieli sąsiednich działek. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...], GINB uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając ponownie ww. wniosek, Wojewoda wezwał J. Z. do wskazania norm prawnych, z których wywodzi swój interes prawny oraz nadesłania dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wnioskodawca wykonał ww. wezwanie, przedstawiając obszerna stanowisko i wypisy z rejestru gruntów dot. działek nr [...], [...], [...] oraz [...], stanowiących współwłasność z żoną J. Z. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy, powołując się na treść art. 28 k.p.a. oraz przyjętą linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne m.in. z przyczyn podmiotowych. W ocenie organu I instancji, o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje wola bądź przekonanie danej osoby, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny", który w niniejszej sprawie nie został przez wnioskującego wykazany i nie wynika z badanych akt sprawy. Wskazanie przez skarżącego w piśmie z dnia 15 listopada 2010 r. na naruszenie wymienionych w nim przepisów nie stanowi wskazania interesu prawnego w rozumieniu obowiązujących przepisów. Interesem prawnym w rozpatrywanej sprawie mogłaby być np. okoliczność bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości wnioskodawcy z terenem objętym kwestionowaną decyzją bądź udziału we własności tego terenu. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż w rozpatrywanym przypadku okoliczności takie nie występują. Ponadto podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym bada się, czy sporna decyzja dotknięta była jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w chwili jej wydania. W dacie wydania przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] strony postępowania, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, ustalane były na podstawie art. 28 k.p.a. W dacie wydania tej decyzji nie obowiązywał natomiast przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). Powołując się na ocenę oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na środowisko Wojewoda [...] wskazał, iż głównym i jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowywanej do otoczeni; i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są anteny nadawcze stacji. Same urządzenia i tory antenowe są ekranowane i praktycznie nie wypromieniowują do otoczenia energii elektromagnetycznej istotne ze względu na oddziaływanie biologiczne. Ponadto z ww. oceny wynika, że w odniesieniu do anten nadawczych GSM pola elektromagnetyczne stref ochronnych I i II stopnia będą koncentrować się w obszarach praktycznie niedostępnych dla ludności przebywającej w otoczeniu stacji. Obszary stref ochronnych przed antenami wystąpią w zasięgu maksymalnym od antę do ok. 42 m, powyżej ok. 23 m w odniesieniu do powierzchni otaczającego terenu. Wojewoda stwierdził, że skoro działki stanowiące własność J. Z. znajdują się w odległość ok. 95 m od przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, to są poza zasięgiem powołanego powyżej 42 m obszaru stref ochronnych przed antenami. Jak wskazano w punkcie 8.2. powyższej oceny instalacja anten linii radiowych w stacjach GSM nie ma praktycznie wpływu na warunki dotyczące ograniczenia wysokości i odległości zabudowy w otoczeniu stacji, z wyjątkiem obszaru wolnego prześwitu dla promieniowania wiązek radiolinii (pkt 7.1.). We wnioskach końcowych powyższej oceny stwierdzono ponadto, iż przedmiotowa stacja bazowa nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludności i będzie spełniać wymagani sanitarne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1980 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska (Dz. U. Nr 35, poz. 80). W ocenie Wojewody ww. nieruchomości J. Z. znajdują się poza zasięgiem stacji bazowej, tak więc nie występuje oddziaływanie powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto organ nadzorczy wskazał, że pismem z dnia 2 listopada 2010 r. zobowiązano wnioskodawcę między innymi do przedłożenia dokumentu/dokumentów potwierdzających jego tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, który dokumentując ten tytuł prawny przedłożył wypis z rejestru gruntów. W wyroku NSA z dnia 24 czerwca 1983 r. sąd stoi na stanowisku, iż ewidencja jest jedynie zbiorem informacji, wobec czego nie można przez zapis lub zmianę zapisu w ewidencji ustanowić prawa (por. wyrok NSA, sygn. akt I SA 283/83). Z powyższych względów organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Plus GSM. A pozostałe kwestie podnoszone przez skarżącego dotyczące naruszenia ustaleń obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu [...] mogą być przedmiotem ewentualnego badania w odrębnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym z urzędu. Odwołanie od ww. decyzji złożył J. Z., wskazując, że wykazał swój interes prawny w sprawie, który wynika z art. 77 i 78 Konstytucji, art. 28 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, e, pkt 6, ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, § 2 pkt 8 lit. k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589, ze zm.), art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1-3,5, art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu [...], art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. z 1994 r., Nr 49, poz. 196, ze zm.). Ponadto w jego ocenie organ I instancji nie dokonał pełnej analizy dokumentów pod względem kumulacji pól elektromagnetycznych i oddziaływania na środowisko dwóch stacji bazowych [...] i [...]. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu GINB podobnie jak organ I instancji powołał się na treść art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki: NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97; WSA w Olsztynie z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt SA/Ol 132/10; WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1748/07; NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98; wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 643/05; NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; Glosa do wyroku NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 879/97). Następnie wskazał, że J. Z. jest współwłaścicielem czterech działek nr ew. [...], [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Powyższe potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...], księgi wieczystej nr [...] oraz księgi wieczystej nr [...] - prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż odległość od budynku przy ul. [...], na którym zaprojektowano sporną stację bazową do granicy najbliżej położonej działki skarżącego nr ew. [...] wynosi ponad 100 m. Ponadto GINB wskazał, że z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) oraz poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony środowiska przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz. 676), wynika, że dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności, wynosi maksymalnie 0,1 W/m2. W załączonej do dokumentacji projektowej "Ocenie oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w [...] przy ul. [...]", sporządzonej przez inż. L. K. rzeczoznawcę w zakresie ochrony przed promieniowaniem, zawarta została informacja o zasięgu pola o wartości gęstości mocy większych od 0,1 W/m2 (pkt 8.1 Oceny). Obszar ten znajdujący się na wysokości powyżej 23 m, nie obejmuje nieruchomości skarżącego. W ocenie GINB, o interesie prawnym można mówić wówczas, gdy po stronie jednostki ma miejsce utrata jakiejkolwiek korzyści prawnej, co może przejawiać się zarówno w zwiększeniu obowiązków w sferze prawnej takiego podmiotu, jak i zmniejszeniu jego uprawnień. Jednocześnie interes prawny powinien oznaczać i oznacza tyle, co interes obiektywny, to jest rzeczywiście istniejący. To właśnie odróżnia go od interesu faktycznego, opartego o subiektywne odczucia jednostki (A.S. Duda, op. cit., s. 80). Interes prawny oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00) i tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/07). Z tego względu oraz uwzględniając odległość omawianej stacji bazowej od działek skarżącego GINB wykluczył uznanie, że inwestycja powoduje szkodliwy wpływ na te nieruchomości, co tym samym wyklucza uznanie J. Z. za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego kumulacji pól elektromagnetycznych, które powodują uciążliwości dla środowiska w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu, wskazać należy, że twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami przedstawionymi przez odwołującego się, który z tej okoliczności wywodzi swój przymiot strony. Ze znajdującej się w aktach sprawy "Charakterystyki przedsięwzięcia" obejmującej łączne oddziaływanie pól elektromagnetycznych stacji [...] i [...] wynika, że nieruchomość skarżącego nie leży w obszarze, w którym przekroczona została wartość 0,1 W/m2. GINB uznał zarzuty J. Z. za gołosłowne, a ponadto z przywołanych w odwołaniu przepisów nie wynika interes prawny skarżącego, w szczególności w sytuacji, gdy argumentacja skarżącego sprowadza się wyłącznie do wymienienia przepisów, bez przytoczenia stanu faktycznego uzasadniającego ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do nieruchomości odwołującego się oraz bez dowodów potwierdzających w/w twierdzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie prawa, poprzez błędną interpretację art. 28 k.p.a., art. 5 Prawa budowlanego, § 2 pkt 8 lit. k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1-3,5 a także art. 40 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ponadto zarzucił naruszenie prawa procesowego, poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organach administracji publicznej wynikających z art. 7 i 8 oraz 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy nadzorcze w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy błędnie zastosowały art. 157 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. (aktualnie już nieobowiązującym) odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Ww. przepis jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak brak było w nim wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzekał o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd ugruntowany). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s.743). Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednak działanie organu nadzorczego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. jest o tyle uzasadnione o ile z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Z problemem tym mamy do czynienia w sprawach o skomplikowanym charakterze prawnym i faktycznym z zakresu prawa budowlanego. W tego rodzaju sprawach przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej przed nowelizacją Prawa budowlanego z 2003 roku, winien być analizowany na podstawie art. 28 k.p.a. w oparciu o stan prawny sprzed 11 lipca 2003 r. A zatem w takich sprawach przymiot strony organ nadzorczy winien ustalić przede wszystkim w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Powyższy pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/04; z 6 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/05, oraz wyroki NSA: z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06; z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 313/07), jak i w doktrynie (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 332-333; L.J. Kamiński, Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych. Zagadnienia procesowe, wyd. Municipium S.A., s. 152-153). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z takimi okolicznościami, ponieważ będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja o pozwoleniu na budowę został wydana w 1999 roku, a więc przed ww. nowelizacją Prawa budowlanego. Dlatego w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie wystarczy samo powołanie się na kwestię ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działek należących do skarżącego - jak to uczynił organ I instancji, czy też powołanie się na brak szkodliwego wpływu inwestycji na te nieruchomości - na co wskazał organ II instancji, ponieważ ustalenie interesu wnioskodawcy może wynika też z innych względów. Organy nadzorcze winny mieć ma względzie, że przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/10, publ. LEX nr 744927 i Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Już chociażby z tego powodu, w przypadku gdy organy nadzorcze oceniały wniosek J. Z. w oparciu o art. 28 k.p.a., uznać należy, że błędnie w niniejszej sprawie zastosowano art. 157 § 3 k.p.a. Skoro organy nadzorcze podjęły próbę oceny wniosku skarżącego pod kątem istnienia przesłanek z art. 28 k.p.a., to ustalenia te winny nastąpić po wszczęciu postępowania nieważnościowego z uwagi na konieczność merytorycznego rozpoznania wniosku J. Z.. Ponadto w związku z treścią art. 28 k.p.a. organy winny przede wszystkim odnieść się do wszystkich przepisów prawa materialnego, z których skarżący wywodził swój interes prawny, co zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać się w uzasadnieniu decyzji. Niezależnie od tego, że to na stronie, która podnosi, iż legitymuje się interesem prawnym, ciąży obowiązek wykazania tego interesu, a co za tym idzie wskazania normy prawnej, mającej źródło w przepisach prawa materialnego - brak podania takiego przepisu, nie oznacza, że strona tak rozumianym interesem prawnym nie legitymuje się. Por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, LEX nr 786768 i Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Z tego względu należy uznać, że Wojewoda [...] prawidłowo zwrócił się do skarżącego o wskazanie konkretnych norm prawnych, z których wywodzi on swój interes prawy. Pomimo, że skarżący wykonał ww. wezwanie organu nadzorczego to w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły dokładnej analizy norm, na które powołał się skarżący, i które również zostały powtórzone w odwołaniu skierowanym do GINB. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący uzasadnia swój interes prawy "także ze względu na przepisy kodeksu cywilnego", nie odnosząc się w ogóle do innych przepisów powołanych przez skarżonego w sprawie. - Ponadto organy obu instancji skupiły się wyłącznie na kwestii związanej z ewentualnym negatywnym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych przedmiotowej stacji bazowej. W ocenie Sądu, i w tym zakresie organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania zgodnie z zasadami k.p.a. Pomimo, że skarżący podnosił kwestię kumulatywnego oddziaływania przedmiotowej stacji wraz z powstałą w pobliżu w tym samym czasie stacją bazową sieci ERA, organy nie ustaliły, czy rzeczywiście w niniejszej sprawie mamy do czynienia z takimi okolicznościami faktycznymi. W tym miejscu wskazania wymaga, że z akt administracyjnych w ogóle nie wynika, że w postępowaniu zwykłym przeprowadzono jakąkolwiek ocenę kumulatywnego oddziaływania dwóch stacji bazowych [...]. W tym zakresie nie wypowiada się ani decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...] w sprawie uzgodnienia rozwiązań projektowych w zakresie ochrony środowiska przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym, ani "Ocena oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej [...]" ([...]). Okoliczność ta winna zostać ustalona przez organy nadzorcze, ponieważ ma ona podstawowy wpływ na wynik sprawy z uwagi na treść § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania. Zgodnie z tym przepisem w przypadku potwierdzenia stanu faktycznego powołanego przez skarżącego, decyzja o pozwoleniu na budowę mogła zostać wydana po przeprowadzeniu analizy, czy w otoczeniu obiektu wytwarzającego elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące występują takie promieniowania o częstotliwościach zawartych w więcej niż jednym zakresie częstotliwości, spośród wymienionych w kolumnie pierwszej tabeli załącznika do rozporządzenia, to zasięgi występowania promieniowania o wartościach granicznych wyznacza się: 1) na podstawie wartości średniej gęstości mocy, wyznaczonych zgodnie z zasadą określoną w § 16, gdy urządzenia radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne pracują w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300.000 MHz, 2) według zasad określonych w § 4, gdy urządzenia pracują w różnych zakresach częstotliwości z przedziału 0,001 MHz do 300.000 MHz. W związku z zarzutami skarżącego wyjaśnienia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się "druga ocena" oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej na środowisko z grudnia 1997 r., na której znajduje się adnotacja "anulowane". Okoliczność ta wynika z faktu, że w trakcie trwającego postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego. Z tego względu została sporządzona kolejna "ocena z listopada 1998 r.", i to ta ocena stanowiła podstawę do wydania przez Wojewodę [...] decyzji środowiskowej z [...] grudnia 1998 r., jak i decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzut skargi w tym zakresie należy uznać więc za bezzasadny. Nie ulega więc wątpliwości, że ww. kwestie, które mają wpływ na istnienie interesu prawnego J. Z., winny zostać ustalone po wszczęciu postępowania nieważnościowego, a nie na jego wstępnym etapie. Z formalnego punktu widzenia dopiero wszczęcie postępowania uprawnia organ nadzorczy do dokonania merytorycznej oceny polegającej na ustaleniu m.in., czy na działkach skarżącego w miejscach dostępnych dla ludzi istnieje, czy nie istnieje przekroczenie dopuszczalnych norm promieniowania elektromagnetycznego. Brak przekroczenia dopuszczalnych norm oraz brak naruszenia innych norm, z których skarżący wywodzi swój interes prawny, będzie uprawniało organ nadzorczy do umorzenia postępowania nieważnościowego. W tym miejscu wskazania wymaga, że w decyzji środowiskowej z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: ...., Prezydent Miasta [...] zobowiązał inwestora do przeprowadzenia pomiarów kontrolnych natężenia pola elektromagnetycznego w otoczeniu urządzeń nadawczych wciągu 30 dni od dnia uruchomienia nadajnika. Ponadto inwestor miał przedłożyć m.in. do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w [...] wyniki ww. pomiarów. Organ nadzorczy na potrzeby przedmiotowego postępowania powinien ustalić, czy takie pomiary przeprowadzono dla przedmiotowej stacji z uwzględnieniem funkcjonującej w pobliżu drugiej stacji bazowej [...], i czy te pomiary są przeprowadzone zgodnie z wymaganiami ww. rozporządzenia. A zatem z powyższych rozważań można wywieść tezę, że zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji normy art. 157 § 3 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych możliwe jest tylko wtedy, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. Por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, LEX nr 190574, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 433/09, LEX nr 596817; patrz też: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Niewątpliwie w niniejsze sprawie zachodzi taka okoliczność, co oznacza, że wniosek skarżącego winien być rozpoznany po wszczęciu postępowania nieważnościowego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. i III. orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 tej ustawy.