VII SA/Wa 138/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi D R i M R na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D R i M R solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D. R. i M. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB w [...]", "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego utwardzenia nawierzchni działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości S. gm. [...], utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 19 maja 2020 r. zatytułowanym "Zgłoszenie nielegalnego przeprowadzenia prac budowlanych" D. i M. R. poinformowali PINB w [...], że na przełomie kwietnia i maja 2020 r. na części działki o nr [...] zostały przeprowadzone prace budowlane polegające na podniesieniu terenu i utwardzeniu kostką brukową. Działka nr [...] wraz z działką nr [...] stanowią drogę dojazdową do przylegających działek. W dalszej treści pisma poinformowano, że w wyniku przeprowadzonych prac została w znacznym stopniu naruszona działka nr [...] poprzez nasypanie na niej skarpy oporowej dla utwardzonej części drogi. Naruszenie utrudnia dojazd do działki nr [...] stanowiącej własność D. R. i D. R. (na niej znajduje się budynek mieszkalny) oraz uniemożliwia korzystanie z ustanowionej na działce nr [...] służebności. Postanowieniem nr [...] [...]WINB wyłączył PINB w [...] od udziału w ww. postępowaniu o przekazał prowadzenie ww. postępowania PINB w [...]. PINB w [...] pismem z dnia 10 lipca 2020 r. zwrócił się do Urzędu Gminy w [...] o wyjaśnienie czy działka nr [...] nosząca na mapach nazwę ulicy [...] jest drogą publiczną, jakiej kategorii i czyją jest własnością. Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. Urząd Gminy [...] poinformował, że w/w ulica stanowi grunt prywatny. W dniu 3 września 2020 r. upoważnieni pracownicy PINB w [...] przeprowadzili kontrolę wykonanych robót stwierdzając utwardzenie kostką brukową działki nr [...] na długości 57,30 m i szerokości 4,08 m. Utwardzenie na długości zakończone obrzeżem betonowym, przy obrzeżu wykonane zagłębienie ok. 1 cm. Z dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu kontroli wynikał, że działka nr [...] wysypana żużlem, na jej nawierzchni widoczne poprzeczne wyżłobienia w wysypanym żużlu, spowodowane spływem wody opadowej. Powstałe w wyniku opadów wyżłobienia powodują powstanie nierówności-muld oraz świadczą o zalewaniu działki nr [...] przez wody opadowe spływające z kostki brukowej. Zawiadomieniem z dnia 7 października 2020 r. PINB w [...] poinformował, że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z podniesieniem terenu i utwardzeniu kostką brukową części działki nr [...] położonej w miejscowości S., gm. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] PINB w [...] nakazał Panu A. G. w terminie do dnia 30 marca 2021 r. doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami utwardzenia nawierzchni działki nr [...] położonej w miejscowości S. gm. [...] poprzez wykonanie odwodnienia liniowego ulicznego (szer. kanału odpływowego nie mniej niż 15-20 cm) wzdłuż utwardzenia wykonanego z kostki brukowej przy granicy z sąsiadującą działką nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyli D. R. i M. R. [...]WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...]WINB zakwestionował przyjętą przez organ powiatowy kwalifikację wykonanych prac, tj. utwardzenie działki budowlanej, podczas gdy wykonane roboty budowlane stanowią utwardzenie działki rolnej (wydruk z rejestru gruntów i budynków). W ocenie [...]WINB ze względu na parametry (szerokość) działki nr ewid. [...] nie można uznać za budowlaną, nie należy również uznać, że na ww. działce wykonano drogę (obiekt budowlany) wymagającą przeprowadzenia postępowania w trybie art. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 741; dalej: "p.b."). Zdaniem organu II instancji w omawianej sprawie miało miejsce utwardzenie nieruchomości, a nie budowa drogi. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm., dalej jako "u.d.p."). Sporne utwardzenie nie stanowi drogi w myśl powołanego artykułu nie będąc wyposażone w urządzenia i instalacje stanowiące całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Jak ustalono w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego tylko część działki nr [...] została utwardzona i służy właścicielom nieruchomości wzdłuż której zostało to utwardzenie wykonane. Z wymiarów i kształtu przedmiotowej nieruchomości oraz samego faktu poruszania się po nawierzchni utwardzonej pojazdów nie można wywodzić, że powstała droga. Utwardzenie nawierzchni gruntu nie kwalifikuje się jako wzniesienie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust, 1 lub art. 49 b ust. 1 p.b.. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki o charakterze rolnym stanowią inny przypadek robót budowlanych , o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. W ocenie [...]WINB zakres nałożonego decyzja PINB obowiązku był przedwczesny oraz w okolicznościach niniejszej sprawy sporne pozostawało, czy w takim kształcie tj. jedynie poprzez wykonanie odwodnienia liniowego ulicznego (szerokość kanału odpływowego nie mniej niż 15-20 cm) wzdłuż utwardzenia wykonanego z kostki brukowej przy granicy z sąsiednią działką nr [...] doprowadzi utwardzenie do stanu zgodnego z prawem. Kwestią otwartą przy tak zakreślonym obowiązku pozostawało zatrzymanie wody opadowej w taki sposób, aby nie przedostawała się na działkę nr [...] (stanowiącą również drogę dojazdową), a w dalszej kolejności na przyległe do niej działki. W świetle powyższego postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], PINB w [...], na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., nałożył na A. G. obowiązek sporządzenia w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w specjalności inżynieryjnej drogowej oceny technicznej zawierającej opis i rysunki techniczne z zakresem wykonania robót mających na celu zapewnienie wymagań przepisów techniczno-budowlanych dla robót budowlanych polegających na utwardzeniu nawierzchni działki nr [...] w miejscowości S., gm. [...] tj. zapobiegania przelewania się wód opadowych na sąsiednią działkę nr [...] i przyległe do niej działki oraz umożliwiających korzystanie z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do posesji przylegających do tej działki po podniesieniu terenu w trakcie utwardzenia działki nr [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli skarżący. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. W dniu 29 czerwca 2021 r. do PINB w [...] wpłynęła "Ocena i ekspertyza dla robót budowlanych polegających na utwardzeniu nawierzchni działki [...] w miejscowości S. gm. [...] w celu zapobiegania przelewaniu się wód opadowych na sąsiednią działkę nr [...] i przyległe do niej działki" sporządzona przez mgr. inż. P. S. posiadającego uprawnienia budowlane o nr [...] do projektowania w specjalności inżynieryjnej drogowej bez ograniczeń. W dniu 20 lipca 2021 r. upoważnieni pracownicy PINB w [...] przeprowadził czynności kontrolne w sprawie w/w utwardzenia. PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2021 nr [...], na postawie art. 105 k.p.a.. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego utwardzenia nawierzchni dziatki nr ewidencyjny [...] położonej w miejscowości S. gm. [...] jako bezprzedmiotowe. PINN wskazał, że jak wynika ze znajdującego się w ww. "Ocenie..." sporządzonej przez mgr inż. P.S., opisu technicznego pkt 2.2 - opisie stanu istniejącego "Po przeprowadzonej inwentaryzacji stwierdzono wykonanie utwardzenia terenu oraz kanału odpływowego z kostki brukowej o szerokości 40 cm i głębokości 2 cm", ponadto "W czasie wizji lokalnej stwierdzono że teren działek [...] względem całego obszaru znajduje się w naturalnym zadołowaniu, którym przepływa woda opadowa z całego rejonu. Różnica wysokości za obszarem spornym pomiędzy działkami [...] i [...] zawiera się w granicach od 8 cm do nawet 20 cm. W obszarze spornym różnica wynosi 4 cm do 7 cm co nie stwarza problemu wspólnego korzystania z drogi dojazdowej". Ponadto w punkcie 4.1. oceny i ekspertyzy zawarto obliczenia hydrauliczne dla odprowadzenia wód do kanału odpływowego, w punkcie 5. Pt. "Opis rozwiązań projektowych" zapisano "Opracowanie niniejsze obejmuje sprawdzenie wydajności istniejącego kanału odpływowego, podanie rozwiązania zapobiegającemu zalewanie działki [...] przez wody opadowe z działki [...], oraz wspólne korzystanie z działek jako drogi dojazdowej: 1) Istniejący kanał odpływowy o wymiarach 40 cm szerokości na 2 cm wysokości jest wystarczający by odprowadzić wody poza teren odziaływania. Kanał odpływowy jest wykorzystywany w 80%. Jak stwierdzono w dalszej części oceny "Projektowane roboty nie wpłyną na środowisko - na istniejący drzewostan, glebę, wody powierzchniowe i podziemne." Ponadto PINB podkreślił, że podczas oględzin dokonanych w dniu 3 września 2020 r. stwierdzono wykonanie kanału szerokości 20 cm (widoczna szerokość na fotografiach), natomiast z opisu stanu technicznego ekspertyzy wynikało, że wykonano utwardzenia terenu oraz kanału odpływowego z kostki brukowej o szerokości 40 cm i głębokości 2 cm. PINB w dniu 20 lipca 2021 r. dokonał ponownie kontroli spornego utwardzenia potwierdzając zgodność opisu ze stanem rzeczywistym. Zdaniem organu I instancji rzędne wysokościowe zawarte w opisie technicznym załączonym do oceny oraz mapa geodezyjna dostępna na stronie Starostwa Powiatowego w [...] potwierdza zawarte w ocenie wysokości i spadki zawierające się w granicach 8 do 20 cm, które nie stwarzają problemu wspólnego korzystania z drogi dojazdowej Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie. Postawili zarzuty: - naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji art. 11 k.p.a., poprzez nie wskazanie w decyzji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania stron, co może stanowić rażące naruszenie prawa określone w art 156 § 1 pkt 2 k p a. i w konsekwencji nieważność decyzji administracyjnej Organ wydając decyzję przytoczył jedynie stan faktyczny sprawy, nie podając żadnych wyjaśnień oraz nie wskazując ani podstawy faktycznej ani prawnej wydania takiego a nie innego załatwienia sprawy. - naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 w związku z art 36 p.b. poprzez błędne zastosowanie, a mianowicie nie uwzględnienie, że budowa drogi wewnętrznej, w tym jej utwardzenie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę Podnosząc zarzut naruszenia art. 29 p.b. skarżący podkreślili, że działka [...] stanowi, zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z 2008 r., wewnętrzną drogę dojazdową dla działek sąsiednich, na co wskazywali skarżący w piśmie z dnia 20 sierpnia 2021 r Droga wewnętrzna jako obiekt liniowy stanowi według Prawa budowlanego budowlę, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie została zwolniona z obowiązku jego uzyskania określonego w art. 29 prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie A. G. takiego zezwolenia nie uzyskał. Wykonanie drogi wewnętrznej przez jej utwardzenie kostką brukową bez stosownego odwodnienia i wyniesienie drogi na znaczną wysokość de facto znacznie utrudnia korzystanie z działki [...] przez jej niszczenie przez wody opadowe spływające z działki zabrukowanej [...]. Zdaniem skarżących zarówno podniesienie terenu jak i jego utwardzenie poprzez wyłożenie kostki brukowej oraz skala tego przedsięwzięcia tj długość 57,30 m szerokość 4,08 m zakończenie krawężnikami, powinny doprowadzić organ I instancji do konkluzji, iż ma do czynienia z budową drogi wewnętrznej Taki zakres do wykonania prac należało zakwalifikować jako budowę drogi wewnętrznej. Droga wewnętrzna jako obiekt liniowy stanowi zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a p.b. budowlę, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art 3 pkt 7 i 6 w związku z art. 28 ust. 1 p.b.) i nie została zwolniona z obowiązku jego uzyskania w art 29 p.b. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...]WINB decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji i wskazał, że wykonane roboty budowlane stanowią utwardzenie działki rolnej, co uzasadniało konieczność ich wykonania na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Z art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. przepisu wynika, że wykonywanie robót polegających na utwardzeniu terenu na gruncie niebędącym działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę, zaś jak wynika z ustaleń PINB w [...] (wydruk z rejestru gruntów i budynków) działka o nr ewid. [...] jest oznaczona jako rolna. Ponadto ze względu na jej parametry (szerokość) trudno uznać ją za działkę, na której można wybudować obiekt budowlany z infrastrukturą towarzyszącą i korzystać z niego zgodnie z przeznaczeniem. Działki o nr ewid. [...] nie można zatem uznać za budowlaną, co w konsekwencji uzasadniało uzyskanie przez inwestora stosownego zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę. W omawianej sprawie dokonano utwardzenia części nieruchomości (stanowiącej dojazd do nieruchomości). Zdaniem tut. organu w omawianej sprawie miało miejsce utwardzenie nieruchomości, a nie budowa drogi. Droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Niewątpliwie sporne utwardzenie nie stanowi drogi w myśl powołanego artykułu nie będąc wyposażone w urządzenia i instalacje stanowiące całość techniczno-użytkową, przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego. Jak wynika z akt sprawy tylko część działki nr ewid. [...] została utwardzona i służy właścicielom nieruchomości wzdłuż której zostało to utwardzenie wykonane. Zdaniem tut. organu z wymiarów i kształtu przedmiotowej nieruchomości oraz samego faktu poruszania się po nawierzchni utwardzonej pojazdów nie można wywodzić, że powstała droga. Zdaniem organu odwoławczego w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki nie należy traktować jako obiektu budowlanego zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 p.b. "W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zastosowanie określonego trybu rozbiórkowego, czy to z art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, czy też z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uzależnione jest od wielu czynników. Może być uzależnione od rodzaju obiektu wymagającego pozwolenia na budowę, ale też od zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że co do zasady roboty budowlane wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Wyjątki od tej reguły zostały określone w art. 29, przy czym w art. 30 ust. 1 wskazano, które roboty budowlane wymagają uzyskania jedynie zgłoszenia. Ich realizacja bez zgłoszenia podlega rozbiórce na podstawie art. 49b ust. 1. Natomiast, gdy w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi innymi niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli nie z obiektem budowlanym i nie robotami budowlanymi, na które wymagane było zgłoszenie, to do takich robót budowlanych zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem niniejszego postępowania jest samowolnie wykonane utwardzenie terenu działki o charakterze rolnym (utwardzenie terenu gruntu). Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego utwardzenie terenu gruntu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale tylko w stosunku do robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działek budowlanych. Natomiast w/w reguła nie ma zastosowania w odniesieniu do wykonania utwardzenia gruntu działek rolnych, ponieważ przepisy Prawa budowlanego odnoszące się do zgłoszeń stanowią wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego też względu na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działki rolnej (jako niewymienionej wśród podlegających zgłoszeniu) wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Równocześnie tego rodzaju robót budowlanych nie kwalifikuje się jako wzniesienia obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a zatem zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2011r. sygn. akt: VII SA/Wa 2453/10). Przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej (brak pozwolenia na budowę). Roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust 1 pkt 1 p.b., gdyż nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Właściwym trybem do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tej sytuacji jest tryb art. 50 - 51 p.b. a więc dotyczący m. in. prowadzenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 p.b.. Przepis art. 48 ust. 1 p.b. dotyczy budowy obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 49b ust. 1 p.b. odnosi się do budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź budowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego prawodawca określa rodzaje robót budowlanych, w odniesieniu do których organ orzeka o wstrzymaniu. Ustawa wymienia prowadzenie robót budowlanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym bądź w przepisach. Zatem przepis art. 50 ust. 1 p.b. ma zastosowanie do robót budowlanych (będących w toku lub zakończonych) innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 p.b., a które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b. Zdaniem [...]WINB stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego I instancji, że nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b. wyłączało dalsze procedowanie organu nadzoru budowlanego w ramach procedury uregulowanej w art. 50 - 51 p.b. i w konsekwencji wydawanie nakazu określonego w art. 51 ust. 1 p.b.. Tylko w ramach negatywnej oceny sprowadzającej się do ustalenia, że inwestor naruszał konkretny przepisy prawa organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do dalszego procedowania w ramach procedury uregulowanej w art. 50 - 51 p.b. i w konsekwencji o ile zachodzi taka konieczność do wydawania jednego z nakazów określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W toku postępowania nie stwierdzono także zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Zdaniem [...]WINB z uwagi na brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50 - 51 p.b. należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli D. R. i M. R.. Postawili zarzuty naruszenia: 1) art. 7, 77 § i i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; 2) art. 7, 77 § 1 lii art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie uwzględnienie faktu zalewania i niszczenia drugiej nieutwardzonej części drogi wewnętrznej tj. działki [...] oraz nie uwzględnienie faktu, iż działki nr [...] oraz [...] zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. stanowią wewnętrzną drogę dojazdową, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnych ustaleń, że doszło do utwardzenia terenów budowlanych, a nie budowy drogi. 3) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. stanowiącej, że działki nr [...] i [...] stanowią wewnętrzną drogę dojazdową, pomimo iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż sporna działka stanowi działkę rolną, a nie drogę dojazdową i uznanie tego faktu za nieudowodniony; 4) art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ przyjął wbrew decyzji wójta Gminy [...], że sporna działka stanowi działkę rolną oraz polegające na braku wskazania dowodów, na których organ II instancji stwierdził, że przeprowadzone przez inwestorów roboty budowlane miały charakter utwardzenia gruntu, a nie budowy drogi. 5) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji PINB w [...] ; 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji. Ponadto postawili zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego: 1) art. 29 w związku z art. 36 p.b. poprzez błędne zastosowanie, a mianowicie nie uwzględnienie, że budowa drogi wewnętrznej, w tym jej utwardzenie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, 2) niezastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 p.b. wskutek błędnego przyjęcia, że roboty budowlane prowadzone na dz. [...] nie stanowiły budowy drogi podczas gdy z materiałów zebranych w postępowaniu jednoznacznie wynika taki charakter przeprowadzonych przez inwestorów robót budowlanych; 3) niezastosowaniu przepisu art. 28 ust. 1 p.b., który uzależnia rozpoczęcie robót budowlanych polegających na budowie drogi od uzyskania pozwolenia na budowę; Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu. Skarżący w obszernym uzasadnieniu powtórzyli dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji naruszyli przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego utwardzenia nawierzchni działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości S. gm. [...]. Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Podkreślić też trzeba, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, iż postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 I OSK 2579/17, z dnia 6 lutego 2018 II FSK 2113/16, z dnia 28 lutego 2018 r. II GSK 1567/16, z dnia 11 października 2017 I OSK 893/17). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 II OSK 1242/17 bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Przytoczyć należy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. I GSK 2088/19 w którym wskazano, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organy obydwu instancji wskazały że brak jest przedmiotu postępowania. Organy zgodnie podniosły, że wykonane roboty budowlane stanowią utwardzenie działki rolnej, które nie jest budową drogi. W myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, a sporne utwardzenie nie stanowi drogi w myśl powołanego artykułu nie będąc wyposażone w urządzenia i instalacje stanowiące całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Ponadto [...]WINB wskazał, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust 1 pkt 1 p.b., gdyż nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 tej ustawy, a tym samym właściwym trybem do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tej sytuacji jest tryb art. 50 - 51 p.b. Natomiast na podstawie przedstawionej przez inwestora ekspertyzy organy uznały, że brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50 - 51 p.b., a tym samym należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest błędne. Przede wszystkim w niniejszej sprawie podkreślić należy, że organy błędnie odnosiły się do definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych, tj. definicji drogi publicznej. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, dlatego badając, czy omawiane przedsięwzięcie może stanowi budowę drogi, organy winny kierować się przepisami tej właśnie ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjny wskazuje się, że droga w myśl przepisów Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym, który należy zaliczyć do budowli stanowiącej obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Ustawodawca, zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w infrastrukturę, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Na gruncie Prawa budowlanego drogą jest nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. I tak utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Należy zwrócić także uwagę, że czym innym jest ułożenie materiałów budowlanych np. na określonej powierzchni placu, celem jego utwardzenia, a czym innym ułożenie tych materiałów na szlaku komunikacyjnym, celem umożliwienia dojazdu do określonej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1809/18, LEX nr 3219282, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn.. akt II SA/Kr 1040/19, LEX nr 2778175). W świetle powyższego podkreślić należy że droga dojazdowa prywatna nie musi posiadać infrastruktury technicznej, żeby stanowiła drogę w świetle ww. przepisów ustawy Prawo budowlane. Organy winny ustalić, czy utwardzenie kostką brukową działki nr [...] na długości 57,30 m i szerokości 4,08 m, zakończone obrzeżem betonowym, pełni funkcję drogi, tj, może być wykorzystywane jako szlak komunikacyjny dla samochodów i pojazdów. Zdaniem Sądu błędne jest także arbitralne przyjęcie przez organ, że utwardzenie działki rolnej kostką brukową na powierzchni ponad 220 m2 stanowi inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust 1 pkt 1 p.b., a tym samym właściwym trybem do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tej sytuacji jest tryb art. 50 - 51 p.b. Organy winny zbadać, jaką funkcję pełni omawiane utwardzenie działki rolnej (parking, plac manewrowy, plac składowy), albowiem bezsporne jest że takie utwardzenie nie jest związane z żadnym obiektem znajdującym się na omawianej działce. Stosując wykładnię prawa przyjęto przez organy w niniejszej sprawie, nawet przy utwardzeniu np. 2 ha działki rolnej kostką brukową, organy nadzoru winny jedynie badać, czy omawiane utwardzenie terenu nie powoduje zalewania terenu sąsiednich działek, co w ocenie Sądu jest niedopuszczalne. Wskazać także należy, że przy ww. ocenie organy winne będą ustalić, jaki charakter ma działka nr [...]. Organy powołując się za zapis w ewidencji gruntów uznały, że omawiana działka stanowi działkę rolną. Natomiast w żaden sposób nie odniosły się do podnoszonej wielokrotnie w trakcie postępowania administracyjnego przez skarżących treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału działek inwestora A. G. m.in. na działkę [...] jako część wewnętrznej drogi dojazdowej, a także podziału działki nr [...] należącej do skarżących m. in. na działkę [...] jako część wewnętrznej drogi dojazdowej. W decyzji wskazano, że warunkiem wprowadzenia podziału w życie jest stworzenie wewnętrznej drogi dojazdowej m.in. z działek [...] i [...], a celem podziału jest utworzenie działek budowlanych w obrębie istniejących nieruchomości i wspólnej wewnętrznej drogi dojazdowej. Jak wynika z akt sprawy, omawiany podział wszedł w życie. Ponadto nie zostało zanegowane przez inwestora ani organy, że skarżącym przysługujesłużebność przejazdu przez sporną działkę nr [...]. W świetle powyższego w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie dokonały wyczerpującego zgromadzenia materiałów dowodowych, a nadto nawet ocena zgromadzonych dowodów, została przeprowadzona z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oględziny, oświadczenia stron (art. 75 k.p.a.). Organy w niniejszej sprawie nie rozstrzygnęły w sposób wyczerpujący, czy całość prac przeprowadzonych przez inwestora nie stanowi budowy drogi objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie naruszyły art. 105 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzi postępowanie wyjaśniające oraz podda ocenie zebrane dowody w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 ww. ustawy.