VII SA/Wa 1450/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu G. P. H. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr 503/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. I. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ odwoławczy", ’’organ II instancji’’) decyzją z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr 503/2025, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") – po rozpatrzeniu odwołania G. S.A. (dalej także: "Spółka", "Skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. (dalej: "PINB ", "organ I instancji") z [...] stycznia 2025 r. znak [...] , nakazującej G. S.A. rozbiórkę parkingu usytuowanego na działce nr ew. [...] , obr. [...] w G. z drogą przebiegającą pośrodku działki – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. II. Do wydania decyzji Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. 1. PINB dla m.st. Warszawy, na skutek przeprowadzonych w dniu 10 czerwca 2024 r. oględzin oraz na skutek poczynionych ustaleń, wszczął dnia 2 lipca 2024 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy parkingu na działce nr ew. 1[...] obr. [...] w G. . 2. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie parkingu usytuowanego na ww. działce, informując jednocześnie o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania ww. postanowienia wniosku o legalizację a także poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Zażalenie w ustawowym terminie wniosła Spółka a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr 1546/2024 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Kolejno, pismem z dnia 18 listopada 2024 r. skarżąca poinformowała Organ I instancji, że na terenie działki [...] wprowadzone zostały trwałe rozwiązania uniemożliwiające parkowanie większej liczby niż 10 pojazdów. W takim stanie faktycznym, w ocenie skarżącej może znajdować zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 7 prawa budowlanego, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenie nie są wymagane. Spółka wniosła o przeprowadzenie ponownej kontroli. PINB powiadomił dnia 9 grudnia 2024 r. o zakończeniu postępowania dowodowego skarżącą. 3. Dnia 8 stycznia 2025 r. wydał decyzję o nr 4/25 nakazującą skarżącej rozbiórkę przedmiotowego parkingu z drogą przebiegającą po środku działki. W uzasadnieniu PINB wskazał, że wniosek o legalizację stwierdzonego podczas kontroli w dniu 10 czerwca 2024 r. obiektu budowlanego nie został złożony przez inwestora w wymaganym terminie, a zatem zgodnie z art. 49e pkt 1 p.b. organ nadzoru wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. 4. Od decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyła G. S.A. zaskarżając ww. decyzję w całości. W zarzutach podniosła, że Organ I instancji nie ustalił, że w postępowaniu o wstrzymanie robót budowlanych zakres badanej sprawy obejmował jedynie parking a nie drogę ułożoną z kostki brukowej, czym doszło do naruszenia art. 77 § 1 i 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Nadto, zarzucono naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. poprzez uznanie, że istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania legalizacyjnego podczas, gdy parking na dzień dzisiejszy obejmuje mniej niż 10 miejsc postojowych, wobec czego nie jest objęty obowiązkiem prawnym uzyskania zgody budowlanej. W konsekwencji Organ I instancji naruszył także art. 49e pkt 1 p.b. 5. W toku postępowania odwoławczego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia 18 lutego 2025 r. postanowieniem nr [...] zlecił PINB w Powiecie G. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. oględzin zgodnie z art. 79 k.p.a., celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego w kontekście okoliczności wskazanych w piśmie G. S.A. z dnia 18 listopada 2024 r. 6. PINB dnia 10 kwietnia 2025 r. przeprowadził oględziny miejsc postojowych pod wskazanym adresem. Z czynności sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. 7. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 29 kwietnia 2025 r. MWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Organ II instancji wskazał, że kwestia zasadności wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie parkingu usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] w G. była już przedmiotem postępowania przed tut. organem. Postanowieniem Nr 1546/2024 z dnia 10 października 2024 r. znak: WOP.7722.404.2024.DCH, MWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. znak: [...] . W w/w postanowieniu MWINB wskazał, iż: "(...) zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z samowolnie wybudowanym placem postojowym, usytuowanym na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. . Jak wynika bowiem z przeprowadzonych w sprawie czynności kontrolnych na terenie w/w działki przebiega po środku droga z kostki betonowej, a plac postojowy został utwardzony tłuczniem. Zauważyć należy, że jakkolwiek sam fakt przebywania na określonym terenie samochodów i pojazdów co do zasady nie przesądza o istnieniu parkingu (i wówczas nie stanowi podstawy do nakładania jakichkolwiek nakazów bądź zakazów z zakresu nadzoru budowlanego), to z akt sprawy wynika, że na opisanej działce utwardzony teren pełni funkcję parkingu, a parkowanie aut ma charakter stały (służy do obsługi klientów marketu budowlanego Mrówka usytuowanego na działce nr ew. [...] ). Organ II instancji zlecił PINB w P. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w toku postępowania legalizacyjnego inwestor złożył do akt sprawy pismo z dnia 18 listopada 2024 r., w którym wskazał, że: "Celem uniknięcia ewentualnych wątpliwości co do sposobu korzystania z w/w terenu G. S.A. wprowadziła trwałe rozwiązania uniemożliwiające parkowanie większej liczby niż 10 pojazdów". Na powyższą kwestię inwestor powoływał się również w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią protokołu z oględzin "Ustalono, że inwestor po wstrzymany robót budowlanych zakwalifikowanych jako budowa parkingu na potrzeby budynku usługowego na sąsiedniej działce wprowadził na tym parkingu nietrwałe prowizoryczne, rozwiązania uniemożliwiające parkowanie na tej działce większej ilości samochodów niż 10 szt. O nietrwałości rozwiązań świadczą wygrodzenia przy pomocy taśm foliowych, rozrywanych przez wiatr i przywiązanych m.in. do palet (dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy). Po środku tej działki zbudowana jest droga z kostki betonowej połączonej wewnętrzną infrastrukturą drogową obiektu "M. ", a nie z ulicą C. . Wykonane na działce [...] roboty -parking – miejsca postojowe są infrastrukturą towarzyszącą na potrzeby obiektu handlowego na sąsiedniej działce "M. ’’. Inaczej to określając na działce [...] istnieje zapiecze dla usług handlowych na sąsiedniej działce. Nadmienić należy że na działce [...] nie istnieje żaden budynek mieszkalny jednorodzinny dla którego mogłoby być przeznaczone te miejsca parkingowe’’. MWINB podkreślił, że jakkolwiek w/w zapisy protokołu kontroli i załączona dokumentacja zdjęciowa wykazały, że na terenie działki nr ew. [...] zaparkowanych jest mniej niż 1( samochodów oraz wygrodzono część terenu, tak nie sposób zgodzić się ze skarżąca spółką jakoby "wprowadzone zostały trwałe rozwiązania uniemożliwiające parkowanie większej liczby niż 10 pojazdów". Dokonanie przez inwestora prowizorycznych rozwiązania polegającego na częściowym wygrodzeniu terenu działki za pomocą taśmy foliowej przywiązanej do palet oraz barierek nie powoduje automatycznie, że na tej części nie będzie istniała możliwość zaparkowania samochodu (zwłaszcza, że użyta taśma jest rozrywana - o czym świadczy załączona dokumentacja zdjęciowa dc w/w protokołu). Organ II Instancji odniósł się do zarzutów odwołania podnosząc, że w jego ocenie częściowe utwardzenie terenu kostką brukową (wjazd na plac postojowy) umożliwia swobodne manewrowanie w celu unieruchomienia pojazdu i tym samym stanowi element przedmiotowego parkingu, tzn. całość techniczno - użytkową z placem postojowym/parkingiem. Nadto było uwidocznione to w opisie z oględzin przeprowadzonych 10 czerwca 2024 r. W świetle treści protokołu oględzin z dnia 10 czerwca 2024 r. uznać należy, że przedmiotem postępowania jest parking wraz z drogą umożliwiającą jego funkcjonowanie zgodnie z przeznaczeniem. Kontynuując, rozważania Organ II instancji wskazał, że w obrocie prawnym znajduje się postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. wstrzymujące G. S.A. prowadzeni robót budowlanych przy budowie parkingu informujące jednocześnie o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania w/w postanowienia wniosku o legalizację, jak i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w przypadku legalizacji oraz o zasadach jej obliczania. G. S.A. nie złożyła wniosku o legalizacje w terminie zatem aktualizuje się kompetencja organu z art. 49e Prawa budowlanego. Ponadto, w odniesieniu do zarzutów odwołania, MWINB wskazał, że nie sposób zgodzić się ze skarżącą, jakoby plac postojowy stanowił urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie potwierdził, że utwardzony teren działki o nr ewid. [...] pełni samoistną funkcję, tj. został zrealizowany dla stworzenia obiektu budowlanego o określonej funkcji - w badanej sprawie samodzielnego placu postojowego/parkingu. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji Nr 4/25 jest jednak kwestia oznaczenia adresata obowiązku nakazu rozbiórki przedmiotowego parkingu. Organ I instancji uznał, że obowiązek wynikający z art. 48 Prawa budowlanego powinien być skierowany do inwestora, tj. G. S.A. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skoro w omawianej sprawie roboty budowlane zostały zakończone (co wynika z protokołów oględzin), to PINB w Powiecie G. winien skierować obowiązek rozbiórki do właściciela działki nr ew. [...] . Z akt sprawy wynika, że właścicielem tym nie jest skarżąca spółka. MWINB przytoczył także stanowisko, że: "Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie, nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki. NSA z 16.1220.20r. sygn. akt II OSK 1316/18; z 22.02.2017r. sygn. akt II OSK. 1.479/15). Jednak właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. I to właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to co się na niej wykonuje, chyba że następuje to bez jego zgody, co dla odmiany może stanowić podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym o odszkodowanie (obciążenie inwestora kosztami rozbiórki wynikłej podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela) - por. wyrok NSA z 12.10.2021r. sygn. akt II OSK 2797/18. Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyroki NSA: z 08.08.2014r. sygn. akt II OSK 1090/13; z 14.03.2018r. sygn. akt II OSK 2223/17; z 16.12.2020r. sygn. akt II OSK 1316/18). Winnym wypadku nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.01.2023r. sygn. akt II OSK 139/20). Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny, organ wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności opisanych powyżej mających istotny wpływ na wynik sprawy i wykraczających poza zakres art. 136 Kpa (skierowanie decyzji nakazowej do podmiotu niebędącego adresatem w ramach prowadzonego postępowania przed organem I instancji). Uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest traktowane przez ustawodawcę jako wyjątkowe. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. III. 1. Sprzeciw od decyzji Mazowieckiego WINB z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr 503/2025 do tutejszego Sądu wniosła skarżąca zastępowana przez radcę prawnego. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 KPA poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które są nieprawidłowe, z uwagi na nieustalenie, że w postępowaniu o wstrzymanie robót budowlanych zakres badanej sprawy obejmował jedynie miejsca postojowe nie zaś drogę ułożoną z kostki brukowej, na którą nie jest wymagane pozwolenie budowlane; 2) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust 2 pkt 7ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego względy miejsc postojowych i drogi, podczas gdy parking obejmuje na dzień dzisiejszy mniej niż 10 miejsc parkingowych, wobec czego, nie jest objęty obowiązkiem prawnym uzyskiwać pozwolenia budowlanego oraz zgłoszenia, jak również droga dojazdowa zgodnie z prawem budowlanym nie wymaga pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który zawiera Katalog pra budowlanych, których przeprowadzenie nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu n budowę; 3) naruszenie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne i nieprawidłowe objęcie nakazem rozbiórki obiektów, które nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane, a to ze względu na wyłączenie z konieczności uzyskiwania pozwolenia budowlanego na prac budowlane polegające na utwardzeniu terenu pod parking dla mniej niż 10 miejsc postojowych oraz dla drogi dojazdowej ułożonej z kostki brukowej, która nie stanowi przedmiotu postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. w sprawie znak [...] oraz następującej po niej sprawi na skutek wniesionego zażalenia, prowadzonej przez Mazowiecki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak WOP.7722.404.2024.DCH; 4) naruszenie art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 KPA poprzez: przyjęcie, że doszło do błędnego oznaczenia strony postępowania i wydania na tej podstawił decyzji z dnia 29 kwietnia 2025r. nr 503/2025, w której to Organ II instancji nie uznaje G. S.A., jako strony postępowania pomimo, że Skarżący dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której zostały utworzone miejsca parkingowe. Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu rozwinął swoje zarzuty, koncentrując się na tym, że rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych, wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 u. P.b. jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja, okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. G. wskazuję nadto, że budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. jest wykonywanie obiektu budowlanego określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Zatem skarżąca uważa, iż sporny teren stanowi, co najwyżej plac postojowy, który jest urządzeniem budowlanym, nie zaś obiektem budowlanym, na którego budowę było wymagane pozwolenie na budowę, a którego Strona nie uzyskała. 2. W odpowiedzi na sprzeciw Mazowiecki WINB wniósł o jego oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Sprzeciw nie okazał się zasadny. 2. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr 503/2025, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której Skarżąca wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm, dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu G. z [...] stycznia 2025 r. [...] , nakazującej G. S.A. rozbiórkę parkingu usytuowanego na działce nr ew. [...] , obr. [...] w G. z drogą przebiegającą pośrodku działki. 3. Wobec powyższego zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej co do zasady ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy zatem podkreślić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 589/17, LEX nr 2429543), tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. 4. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Mazowiecki WINB wykazał bowiem, że postępowanie organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. Organ I instancji naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), gdy chodzi o poczynienie ustaleń (i ich zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji) dotyczących strony podmiotowej postępowania, w tym przede wszystkim ustalenia adresata nakazu rozbiórki. Artykuł 52 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025, poz. 418 z późn. zm., dalej: ,,p.b.’’) wskazuje jednoznacznie podmioty, które są zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu (art. 48 p.b.). Podmiotem zobowiązanym w pierwszej kolejności zgodnie z art. 52 p.b. jest inwestor. Natomiast, gdy roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jeśli roboty budowlane zostały zakończone, a ta okoliczność nie jest sporna w kontrolowanej sprawie, adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (np. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., II OSK 1699/20, LEX nr 3572658). Tymczasem, zgodnie z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach organu, działka o nr ew. [...] obr. [...] w G. . , położona przy ul. C. [...] stanowi własność H. K. o. Prawo własności ww. osoby fizycznej odzwierciedla także księga wieczysta o nr: [...] . Organ I instancji nie poczynił ustaleń w zakresie posiadanego zatem tytułu do nieruchomości inwestora, jak i możliwości wykonania przezeń nałożonego obowiązku. Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie na tle dotychczasowego brzmienia art. 52 Prawa budowlanego wielokrotnie wskazywano, że zasadniczo kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 139/20, publ. CBOSA i powołane tam wyroki NSA). Kwestia kto powinien być adresatem decyzji organów nadzoru budowlanego z rozdziału 5b p.b. zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy, które nie mogą zostać podjęte przez organ II instancji bowiem przyjęcie odmiennego adresata decyzji na etapie postępowania odwoławczego godziłoby w zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Trafnie w uzasadnieniu, zaskarżonej sprzeciwem decyzji, Mazowiecki WINB uznał, że sprawie w tej nie może orzec w sposób merytoryczny, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykraczał poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono wchodzą rolę postępowania wyjaśniającego, które jest zobowiązany przeprowadzić organ I instancji z zachowaniem właściwych przepisów prawa materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10, publ. CBOSA). Nie jest możliwe w ramach trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a. skierowanie decyzji nakazowej do podmioty niebędących jej adresatami w ramach postępowania przed organem I instancji bowiem pozbawiałoby to tych adresatów decyzji kwestionowania wynika, postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. A w konsekwencji naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022, sygn. akt III OSK 1033/22, publ. CBOSA). Zgodzić się więc należy z organem odwoławczym, że kwestia posiadania tytułu prawnego niezbędnego do wykonania nakazu rozbiórki ma istotne znaczenie. Skoro w omawianej sprawie roboty budowlane zostały zakończone (co wynika z protokołów oględzin), to PINB w P. winien skierować obowiązek rozbiórki do właściciela działki nr ew. [...] . Z akt sprawy wynika, że właścicielem tym nie jest skarżąca spółka. Organ II instancji prawidłowo dostrzegł, że istnieje zagrożenie, że postępowanie toczyło się bez udziału strony, co stanowiłoby kwalifikowane naruszenie prawa i przesłankę wznowienia postępowania. Dlatego nie mógł orzekać w sprawie merytorycznie, bowiem doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.. Należy podzielić ocenę prawną organu odwoławczego, co do niemożliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. PINB dla m.st. Warszawy nie wyjaśnił bowiem okoliczności, z powodu których za adresata obowiązku uznano inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, podczas gdy roboty budowlane zostały zakończone. Sposób rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji nie pozwalał zatem zakwalifikować jej do merytorycznego, ponownego rozpoznania przez Mazowieckiego WINB. Sąd zauważa, że wobec możliwego ustalenia, że adresatem nałożonego obowiązku orzeczonego przez organ I instancji może okazać się inny podmiot, Mazowiecki WINB nie miał możliwości wydania decyzji reformatoryjnej. Decyzja taka obarczona byłaby bowiem wadą, polegającą na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że istotą unormowanej w art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP zasady jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to zaś tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 983/18; z 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1468/19, CBOSA). W konsekwencji, wątpliwości organu odwoławczego nie można było wyeliminować w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a., a uchylenie przez Mazowieckiego WINB decyzji organu I instancji z 8 stycznia 2025 r. i przekazanie organowi powiatowemu sprawy do ponownego rozpatrzenia należy ocenić jako prawidłowe. 5. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu wskazać należy, że stanowią one powielenie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] [...]gstycznia 2025 r. i dotyczą merytorycznej oceny legalności realizacji parkingu z drogą przebiegając po środku działki, tymczasem przyczyną, dla której Organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji był brak ustaleń w zakresie podmiotowych granic sprawy. Zarzuty sprzeciwu okazały się co najmniej przedwczesne, a przez to nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności. 6. W tym miejscu należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji nie przesądzono o tym, jaki będzie wynik oceny, której zobowiązany jest dokonać organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Ponadto, strona może w toku ponownie prowadzonego postępowania przedstawiać okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia powinien ustalić i wykazać organ stopnia podstawowego, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania z udziałem podmiotu, na których może zostać nałożony obowiązek rozbiórki. Organ I instancji będzie związany wykładnią art. 52 p.b. (prawidłowe określenie adresata nałożonego obowiązku) dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w konsekwencji, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazały się prawidłowe, gdyż mają one istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 7. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.