VII SA/Wa 1496/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia modernizacji istniejącego ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015r., nr [...] na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409) i art. 104 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) oraz art.11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594), art. 92 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013r., poz. 595) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju Miasta [...] (Dz.U. z [...]r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2014r. złożonego w Urzędzie [...] dla Dzielnicy [...] dotyczącego modernizacji istniejącego ogrodzenia wokół posesji, na działce ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgłoszenie nie spełniało wymogów określonych w art. 30 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 21 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, poprzez: przedłożenie szczegółowego szkicu usytuowania planowanego ogrodzenia na czytelnej mapie uwzględniającej docelowe linie rozgraniczające ul. [...] zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014r. - art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przedłożenie szkicu planowanego ogrodzenia oraz określenia zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych - art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Korespondencja w sprawie jw. została odebrana przez adresata w dniu [...] stycznia 2015r. - czyli termin uzupełnienia zgłoszenia minął w dniu [...] lutego 2015r. A. B. w wyznaczonym terminie, nie wypełniła obowiązku usunięcia nieprawidłowości zgłoszenia nałożonych ww. postanowieniem, natomiast w piśmie z dnia [...] stycznia 2015r. (data wpływu do urzędu w dniu [...] stycznia 2015r.) odniosła się do ww. postanowienia. Organ przywołał przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane: "W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji". Stwierdził - w związku z brakiem uzupełnienia w ustawowym terminie dokumentów należało rzec jak w ww. postanowieniu. Dodatkowo organ wskazał, że decyzja oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie do realizacji prac objętych zgłoszeniem. Ewentualne wykonanie ww. robót budowlanych wbrew decyzji, stanowi naruszenie prawa budowlanego i powoduje konsekwencje określone w art. 49b ustawy Prawo budowlane. W wyniku rozpoznania odwołania A. B. od ww. decyzji organu pierwszej instancji zapadła zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...] , którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania obowiązany był do ustalenia m.in. czy środek zaskarżenia został wniesiony w ustawowym terminie. Dlatego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu przekazanie organowi odwoławczemu zwrotnego potwierdzenia odbioru w zaskarżonej decyzji przez A. B. Przy piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent [...] przekazał zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonej decyzji przez A. B. Z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. Następnie Wojewoda powołując się na przepisy ustawy Prawo budowlane - art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 3 pkt 9 stwierdził, że ogrodzenie kwalifikuje się jako urządzenie budowlane, a jego remont wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda wskazał, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ II instancji, a zastosowanie mają przepisy k.p.a., jednak organ ograniczony jest czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 724/08). Tym samym w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda podniósł, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 14 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2075/09 stwierdził, że nałożenie obowiązku pozostawione jest uznaniu organu administracji architektoniczno – budowlanej. Organ nie ma przy tym obowiązku przedstawiania w postanowieniu, jakie wątpliwości zaistniały w trakcie analizy zgłaszanego zamierzenia budowlanego. Zdaniem organu drugiej instancji wobec braku wykonania przez zgłaszającą ww. postanowienia organ zobligowany był wnieść sprzeciw do zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem wojewody nie jest uzasadniony podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlanego. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest bowiem wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku celem uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji nałożenia przez organ na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2 ww. ustawy), termin do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 5) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia od upływu wyznaczonego postanowieniem terminu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1147/12). W okolicznościach niniejszej sprawy A. B. odebrała postanowienie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w dniu 15 stycznia 2015 r., a więc termin uzupełnienia zgłoszenia minął w dniu 5 lutego 2015 r. Wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., należy uznać za dokonane z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną powyżej decyzję Wojewody wniosła A. B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: przepisów prawa materialnego poprzez: a) naruszenie przepisu art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez wniesienie, w drodze decyzji, sprzeciwu, po upływie ustawowego 30-dniowego terminu. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj.: a) art. 7 i art. 77 §1 i §3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przez organy administracyjne obydwu instancji, zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania oraz poprzez nie podjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co miało wpływ na treść wydanej decyzji; b) w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenie art. 138 §1 pkt. 1 i §2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ w mocy wadliwej i istotnie naruszającej przepisy postępowania decyzji organu I instancji (Prezydenta [...]). Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że złożyła prawidłowo sporządzone zgłoszenie wykonania robót polegających na modernizacji istniejącego ogrodzenia. Wskazano tam, że realizacja czynności odbędzie się sposobem gospodarczym, a poszczególne elementy zostaną wymienione i pomalowane ręcznie oraz dokonany zostanie remont podmurówki i słupków. Zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oznaczyła dzień rozpoczęcia robót budowlanych na [...] stycznia 2015 r. Do wniosku załączyła oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkic na podkładzie mapowym z zaznaczonym ogrodzeniem do modernizacji. Zgłoszenie dotyczyło modernizacji ogrodzenia a nie jego budowy. Wobec nałożenia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r., obowiązku przedłożenia opisanych tam dokumentów w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. (doręczonego do Urzędu w dniu [...] stycznia 2015 r.) skarżąca podniosła, iż żądanie organu jest całkowicie bezzasadne oraz bezpodstawne w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym. Przepisy, na które powołuje się organ dotyczą stawiania nowego ogrodzenia lub modyfikacji jego położenia, natomiast skarżąca posiada już ogrodzenie. Organy obu instancji nie odniosły się do tego stanowiska, naruszając w ten sposób zasadę zebrania całości materiału dowodowego oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Ponadto, skarżąca wskazała, że doszło do wydania decyzji po upływie ustawowego 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Termin z art. 30 ust. 2 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego. ma jednak także charakter kompetencyjny co oznacza, że określa on czas trwania kompetencji organu architektoniczno - budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy organ traci bowiem kompetencje do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Zdaniem skarżącej w sprawie mniejszej zaskarżana decyzja winna być uchylona i wykluczona z obrotu prawnego ze względu na niezgodność z prawem. Natomiast wobec utraty kompetencji do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia niniejsze postępowanie administracyjne powinno zostać na podstawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego umorzone jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli była decyzja, utrzymująca w mocy decyzję orzekającą na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane o sprzeciwie wobec wniesionego zgłoszenia modernizacji istniejącego ogrodzenia. W dacie orzekania przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowił, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Postanowienie o którym mowa w ww. przepisie nie podlega zaskarżeniu tym samym jego zasadność może być kwestionowana zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak również przed organem odwoławczym. Tymczasem w sprawie niniejszej organy obu instancji nie odniosły się do argumentacji przedstawionej w tym zakresie przez skarżącą. Wprawdzie dokonanie zgłoszenia nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., to jednak nie można przyjąć by w postępowaniu zgłoszeniowym organ - przy wydawaniu postanowienia o jakim mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - był zwolniony z obowiązku realizacji standardów wypływających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, należytego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy oraz udzielania niezbędnych wskazówek i wyjaśnień temu służących (art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a.). Szczególnie dotyczy to sytuacji, gdy strona kwestionuje zasadność nałożonych na nią obowiązków i podnosi, że zgłoszenie wniesione przez nią spełnia wymogi formalne. Wojewoda [...], powołując się na swobodę pozostawioną organowi jak chodzi o zakres obowiązków, które może nałożyć na podstawie art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane, powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2075/09. Umknęło uwadze organu jednak to, że w okolicznościach sprawy, w której zapadł ten wyrok strona nie wykonała obowiązku i tyle, skarżąca zaś już w piśmie do organu pierwszej instancji, następnie w odwołaniu od jego decyzji polemizowała z zasadnością nałożonych na nią obowiązków. W opisanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił - cyt. "w przypadku natomiast wątpliwości zgłaszającego odnośnie treści żądania wskazanego w postanowieniu, winien on - przed upływem zakreślonego terminu – zwrócić się do organu o stosowne wyjaśnienia lub przedstawić swoje wątpliwości". W sprawie niniejszej zgłoszone przez skarżącą wątpliwości zostały zignorowane. Tymczasem w ocenie Sądu nie mogły być pominięte w toku analizy materiału dowodowego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. To, że zostały przedstawione przez skarżącą wykluczało zgłoszenie sprzeciwu li tylko z argumentacją o braku wykonania nałożonych obowiązków. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mówi o konieczności uzupełnienia zgłoszenia, podkreślmy – konieczności. W przypadku kwestionowania przez stronę owej konieczności również organ drugiej instancji nie mógł uciec od jej oceny. Tylko pozytywna ocena konieczności uzupełnienia dokumentów mogła stanowić podstawę do uznania sprzeciwu za uzasadniony. Nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia nie jest kwestią uznania, lecz musi wynikać nie tylko z właściwie uzasadnionej potrzeby, ale także z obowiązujących przepisów prawa. Żądanie dodatkowych szkiców, dokumentów, uzgodnień, itd. powinno zatem znajdować oparcie w okolicznościach sprawy i odpowiednich przepisach. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, co do naruszania terminu na wniesienie sprzeciwu od niniejszego zgłoszenia wskazać należy co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2866/12 stwierdził, że niewątpliwie termin wskazany w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może zostać przerwany, skrócony ani wydłużony. Wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 tej ustawy nie przerywa biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Jednakże nie można przyjąć, że w każdej sytuacji bieg terminu do wniesienia sprzeciwu rozpocznie się od dnia następnego po dniu dokonania zgłoszenia. Oczywiście taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy zgłoszenie zostanie dokonane w sposób prawidłowy, niewymagający uzupełnienia. Jednakże w sytuacji gdy zgłoszenie będzie wymagało uzupełnienia, to bieg terminu do wniesienia sprzeciwu rozpocznie swój bieg później. Niekompletne zgłoszenie nie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do jego rozpatrzenia. Jako dzień doręczenia zgłoszenia należy wówczas przyjąć dzień, w którym nastąpiło doręczenie zgłoszenia zgodnego z ustawą. W sytuacji gdy inwestor został wezwany do uzupełnienia zgłoszenia będzie to dzień w którym inwestor uzupełni braki. Zaś w sytuacji, gdy mimo upływu terminu zgłoszenie nie zostanie uzupełnione, termin do wniesienia sprzeciwu będzie biegł od dnia, w którym bezskutecznie upłynie termin do uzupełnienia zgłoszenia. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj przykładowo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1694/11, LEX nr 1341581; z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1323/11, LEX nr 1291913; z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 956/05; opubl. ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 12). Reasumując o skutecznym zgłoszeniu w rozumieniu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane można mówić dopiero wówczas, gdy zgłoszenie odpowiada wymaganiom ustawowym i nie wymaga uzupełnienia. Konsekwencją tego stanowiska jest liczenie biegu terminy w sposób przedstawiony powyżej. W tym miejscu wskazać należy, że aktualnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, zgodnie z którym wniesienie sprzeciwu w rozumieniu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane następuje przez samo złożenie przez właściwy organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji, a więc dla zachowania przedmiotowego terminu nie jest wymagane uzewnętrznienie woli organu, wystarczy wydanie decyzji (porównaj: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 166/13, wyrok NSA z dn. 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 808/11). Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawione stanowisko Sądu. Oceni, czy zachodziły podstawy do żądania uzupełnienia zgłoszenia (z rozważeniem stanowiska strony), a w związku z tym, czy brak uzupełnienia zgłoszenia uzasadniał wniesienie sprzeciwu w trybie art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane wreszcie czy w świetle tak przeprowadzonej oceny okoliczności sprawy zachowany został termin do wniesienia sprzeciwu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).