VII SA/Wa 160/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2021 r. znak: (...) w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem znak: DOA.7110.278.2021.MMM z 15 listopada 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Decyzją z 8 lipca 2021 r. znak: Wl-l.7840.4.8.2021.GM-2 Wojewoda Pomorski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 17 października 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...] R., przy ul. S.w G. 2.2. Pismem z 12 sierpnia 2021 r. J.J. (dalej: skarżący) wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody Pomorskiego. 2.3. Pismem z 13 września 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) zawiadomił skarżącego o tym, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Ponadto, skarżący został poinformowany, że może w terminie 30 dni – od dnia otrzymania pisma GINB z 13 września 2021 r. – złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z 8 lipca 2021 r. 2.4. Przy piśmie z 13 września 2021 r. Wojewoda Pomorski przekazał wniosek skarżącego z 6 września 2021 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na pismo GINB z 13 października 2021 r. zawierające prośbę o wskazanie czy pismo z 6 września 2021 r., może zostać potraktowane jako odpowiedź na pismo GINB z 13 września 2021 r., skarżący udzielił odpowiedzi w piśmie z 18 października 2021 r., składając "ponowny wniosek o przywrócenie terminu" do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z 8 lipca 2021 r. Uzasadniając swój wniosek, skarżący uznał, że uchybił terminowi bez swojej winy. Wyjaśnił, że został poinformowany przez K.S.(jego pełnomocniczkę w toku postępowania przed Wojewodą) o doręczeniu jej w dniu 30 lipca 2021 r. decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 8 lipca 2021 r. i w związku z tym, termin 14 dni na wniesienie odwołania, skarżący liczył od tej daty a zatem w swoim przekonaniu wniósł odwołanie w ostatnim dniu wymaganego terminu. Skarżący podał, że dopiero 2 września 2021 r. powziął informację o uchybieniu terminowi do zaskarżenia decyzji, a w przeprowadzonej po tym terminie rozmowie K.S. przyznała, że odebrała pismo kilka dni wcześniej, jak to wskazuje w swoim oświadczeniu. Do wniosku, skarżący dołączył oświadczenie K.S., która stwierdziła w nim, że przekazała "pismo od Wojewody Pomorskiego z dnia 08/07/2021 z opóźnieniem 10-dniowym państwu J.". 2.5. Odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, GINB powołał się na art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.). 2.5.1. Organ odwoławczy wyjaśnił treść zastosowanych przepisów oraz znaczenie przesłanki przywrócenia terminu, tj. braku winy w uchybieniu terminu, a następnie stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy. GINB wskazał, że między uzasadnieniem wniosku, a oświadczeniem K.S. zachodzi niespójność. Z oświadczenia nie wynika bowiem, że K.S. poinformowała skarżącego o doręczeniu jej decyzji Wojewody Pomorskiego z 8 lipca 2021 r. w dniu 30 lipca 2021 r. W oświadczeniu tym wskazano wprawdzie, że pismo przekazała skarżącemu z opóźnieniem 10-dniowym, ale nie jest to równoznaczne z udzieleniem wnioskodawcy błędnej informacji odnośnie daty odebrania przez nią ww. decyzji organu wojewódzkiego, na czym zasadza się wniosek o przywrócenie terminu. Stąd też, w ocenie GINB, wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że K.S. udzieliła mu błędnej informacji co do daty odebrania decyzji organu wojewódzkiego, a co za tym idzie, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Organ odwoławczy dodał, że samo przekazanie skarżącemu ww. decyzji Wojewody Pomorskiego z 10-dniowym opóźnieniem, a więc w dacie kiedy otwarty był jeszcze 14-dniowy termin do wniesienia odwołania nie jest okolicznością przemawiającą za uznaniem, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. GINB podkreślił, że skarżący musiałby wykazać, że w dniu, w którym upływał 14-dniowy termin do wniesienia odwołania wystąpiła przeszkoda uniemożliwiająca mu dokonanie tej czynności procesowej, a wnioskodawca tego nie uczynił. 2.5.2. GINB wyjaśnił również, że jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie i składa prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni wówczas zbędnym celowość i konieczność wydawania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, czyli rozstrzyga również o tym, co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 k.p.a. 3. Pismem z 16 grudnia 2021 r. J.J. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie GINB. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 58 i 59 k.p.a. poprzez dowolną odmowę przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z 8 lipca 2021 r., 2) art. 134 k.p.a. poprzez brak wydania dwóch postanowień, a mianowicie zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a następnie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesienia odwołania (organ wydał tylko pierwsze postanowienie) pomimo obowiązku wydania dwóch takich orzeczeń, 3) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w szczególności co do braku potrzeby wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesienia odwołania. Skarżący – zastępowany przez pełnomocnika wykonującego zawód radcy prawnego – wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku lub jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez GINB, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w toku kontrolowanego postępowania przez orzekające w sprawie organy. 6. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. 6.1. Oceniając zastosowanie ww. przepisów w kontrolowanym postępowaniu Sąd wziął pod uwagę, że wniesienie odwołania przez skarżącego po upływie terminu na wykonanie tej czynności nie było przedmiotem sporu między stronami aktualnego postępowania sądowego. Jak prawidłowo ustalił GINB, decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu 26 lipca 2021 r. – do rąk K.S., tj. jego pełnomocniczki ustanowionej w postępowaniu administracyjnym. Czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. upłynął zatem 9 sierpnia 2021 r. Tymczasem odwołanie skarżącego datowane na 12 sierpnia 2021 r. zostało złożone 13 sierpnia 2021 r., tj. w dacie nadania przesyłki zawierającej to pismo w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy – Prawo pocztowe. 6.2. Dodatkowo, do uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło w okresie w obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 340). Zgodnie zaś z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wobec tego prawidłowo GINB – nie wiedząc jeszcze o wniesieniu przez skarżącego za pośrednictwem organu I instancji prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – zawiadomił skarżącego pismem z 13 września 2021 r. o uchybieniu terminu, wyznaczając mu termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 6.3. W terminowo złożonej prośbie o przywrócenie terminu, skarżący podjął próbę uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W ocenie Sądu, GINB zasadnie odmówił przywrócenia terminu skarżącemu, albowiem prawidłowa była ocena organu odwoławczego, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu. 6.3.1. W pierwszej kolejności należało podnieść, że GINB trafnie zidentyfikował niespójność w motywach prośby o przywrócenie terminu, złożonej przez skarżącego. W treści wniosku skarżący przekonywał, że jego pełnomocniczka procesowa poinformowała go o doręczeniu decyzji organu I instancji w dniu 30 lipca 2021 r. (i z tego względu uznał, że dopiero od tego dnia biegnie termin na wniesienie odwołania). Z kolei z załączonego do wniosku oświadczenia pełnomocniczki procesowej skarżącego wynika, że przekazała ona decyzję Wojewody Pomorskiego "państwu Jankowskim" z dziesięciodniowym opóźnieniem. Oświadczenie to należałoby zatem zinterpretować tak, że pełnomocniczka przekazała tę decyzję skarżącemu 5 sierpnia 2021 r. Pełnomocniczka skarżącego nie podała natomiast żadnej informacji potwierdzającej stanowisko skarżącego o tym, że miała go poinformować o dacie doręczenia decyzji organu I instancji i wskazać, że nastąpiło to 30 lipca 2021 r. Stanowisko skarżącego dotyczy daty powzięcia (nieprawidłowej, jak się później okazało) informacji o dacie doręczenia decyzji organu I instancji, zaś oświadczenie pełnomocniczki dotyczy daty przekazania decyzji skarżącemu. 6.3.2. Przede wszystkim jednak, argumentacja prośby o przywrócenie terminu sprowadza się do kwestii uzyskania od pełnomocniczki skarżącego nieprawdziwej informacji o dacie doręczenia decyzji organu I instancji. Wypada zatem przypomnieć, że przywrócenie terminu uzasadnia podanie przez wnioskodawcę takich obiektywnych i niezależnych od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły mu one dokonanie czynności w terminie (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., I OSK 2550/17, LEX nr 2522002). Innymi słowy, przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Gdy strona jest zastępowana przez pełnomocnika, za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca (por. wyrok NSA z 29 maja 2018 r., I GSK 396/18, LEX nr 2517321). To sama strona ponosi odpowiedzialność za działania wszystkich osób, przy pomocy których dokonuje czynności procesowych, a odpowiedzialność za działania tych osób jest oceniana pod względem należytej staranności działań samej strony (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., II OSK 3049/17, LEX nr 2467381). Zatem także za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., I OSK 553/16, LEX nr 2481452). Na tym tle podnosi się nawet, że przekonanie strony, że jej jedyną winą jest to, że zaufała osobie pełnomocnika, nie świadczy o zaistnieniu sytuacji wyjątkowej pozwalającej na przywrócenie terminu do dokonania czynność procesowej w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., II OSK 930/15, LEX nr 2248151). Zasada ta dotyczy także sytuacji, w której strona jest zastępowana przez pełnomocnika nieprofesjonalnego, tj. w szczególności niewykonującego zawodu adwokata ani radcy prawnego (zob. wyroki NSA z 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3031/13; 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2677/13; 2 lutego 2018 r., II OSK 3049/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym to skarżący ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowe ustalenie daty doręczenia mu decyzji organu I instancji, skoro doręczenie tej decyzji nastąpiło skutecznie do rąk jego pełnomocniczki, ustanowionej przez niego w postępowaniu administracyjnym. Skarżący na własną odpowiedzialność ustanowił pełnomocnika procesowego. Nie był do tego zobowiązany i mógł ustanowić pełnomocnikiem inną osobę albo uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym samodzielnie, dzięki czemu decyzja organu I instancji zostałaby doręczona na jego adres. Raz jeszcze należy podkreślić i nie budzi to znacznych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wina pełnomocnika z uchybieniu terminu jest winą strony, którą ten pełnomocnik zastępuje. Odmowa przywrócenia terminu w kontrolowanym postępowaniu była zatem w pełni uzasadniona, a przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia art. 58 ani art. 59 k.p.a. 6.4. W ocenie Sądu zupełnie niezrozumiała jest argumentacja zawarta przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w skardze, odnosząca się do kwestii dochowania terminu do wniesienia podania o przywrócenie terminu. Zagadnienie to nie należy bowiem w ogóle do kwestii kontrowersyjnych w niniejszej sprawie. GINB nie zakwestionował terminowości wniosku o przywrócenie terminu, rozpoznając ten wniosek merytorycznie. Organ odwoławczy odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a nie przywrócenia terminu do złożenia podania o przywrócenie terminu. Odmówił dlatego, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu – nie zaś dlatego, że podanie o przywrócenie terminu wpłynęło zbyt późno. Argumentacja ta nie mogła zatem odnieść oczekiwanego skutku. Ponadto w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 5 k.p.a. – zawiera opis stanu faktycznego i ocenę tych okoliczności, wyjaśnienie podstawy prawnej, jak również precyzyjną argumentację motywującą odmowę przywrócenia terminu. 7. Nie ma również racji skarżący, zarzucając wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. 7.1. Należy zatem wyjaśnić, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. (por. wyroki WSA w Krakowie z 29.03.2022 r., I SA/Kr 153/22, LEX nr 3334838; w Lublinie z 7.10.2021 r., III SA/Lu 261/21, LEX nr 3267849, w Łodzi z 2.09.2021 r., II SA/Łd 508/21, LEX nr 3231982, w Poznaniu z 12.12.2018 r., II SA/Po 882/18, LEX nr 2611817). W kontrolowanym postępowaniu skarżący złożył prośbę o przywrócenie terminu przed jakąkolwiek procesową reakcją organu odwoławczego na "przeterminowane" odwołanie, a następnie prośbę tę ponowił. Zatem począwszy od dnia złożenia prośby o przywrócenie terminu nie było uzasadnione orzekanie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Gdyby natomiast skarżący nie złożył prośby o przywrócenie terminu z własnej inicjatywy lub w odpowiedzi na pismo GINB z 13 września 2021 r., to wówczas GINB byłby zobowiązany do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. 7.2. Sąd przypomina również, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola legalności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Żaden przepis procedury administracyjnej nie warunkuje rozpoznania prośby o przywrócenie terminu od uprzedniego wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. W związku z tym zagadnienie dotyczące tego, czy lub kiedy organ odwoławczy wyda postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. leży poza granicami sądowej kontroli odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. 9. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. 10. Sąd wyjaśnia również, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd może rozpoznać sprawę w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowane postanowienie mieściło się w tym zakresie. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.