VII SA/Wa 1602/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: k.p.a.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 zwane dalej: P.b.), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta miasta [...] (dalej: Prezydent) na postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...], nakładające na Prezydenta karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za 4 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], przy ul. B. [...] w W.- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony stan faktyczny wskazując, że pismem z dnia 2 marca 2016 r. Wojewoda zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niezakończenie w ustawowym terminie sprawy wydania ww. decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...]. Następnie Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 6 i ust. 7 P.b., nałożył na Prezydenta karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za 4 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...]. Od powyższego postanowienia Prezydent wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 P.b., pominięcie art. 35 ust. 8 P.b. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7-10 k.p.a., art. 61 § 4 w związku z art. 35 § 1 k.p.a. przez uznanie, że dokonanie przez organ administracji publicznej czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia, stanowi zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy. W wyniku postępowania zażaleniowego Wojewoda ustalił, że w dniu 26 kwietnia 2013 r. do Prezydenta wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej instalacji gazowej. Następnie Prezydent pismem z dnia 22 maja 2013 r. zawiadomił strony w trybie art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. o wszczęciu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ww. zamierzenia budowlanego. Pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Wojewoda ustalił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzono 70 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni, wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. oraz 1 dnia w związku z tym, że 65 dzień terminu wydania decyzji przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), uznał, że decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana z 4 dniowym opóźnieniem (70-65-1=4), co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł. W odniesieniu do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że czas związany z wysłaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 P.b., ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Poza tym organ odwoławczy zauważył, że Prezydent podjął pierwszą czynność procesową, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, dopiero w 26 dniu postępowania. Wcześniejsze podjęcie przez Prezydenta przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną, wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 P.b. Wojewoda wywiódł, że k.p.a. wiąże skutek procesowy z dniami ustawowo wolnymi od pracy tylko w sytuacji, gdy ostatni dzień terminu przypada w tych dniach. Natomiast, gdy dni ustawowo wolne od pracy są objęte terminem, nie ma podstaw, aby tych dni nie uwzględniać przy obliczaniu terminu. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego, Prezydent skutecznie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunki zabudowy w dniu [...] kwietnia 2013 r. (piątek), zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent, wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania przez: - nieuwzględnienie przez organy przepisów art. 7-10 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 i art. 35 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że dokonanie przez Prezydenta czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce ewid. Nr [...] przy ul. B. [...] w W. w Dzielnicy [...]; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 35 ust. 6 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo że Prezydent wydał w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, z uwzględnieniem okresów niepodlegających wliczeniu do tego terminu, decyzję zatwierdzającą przedmiotowy projekt budowlany; - art. 35 ust. 8 P.b. przez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia; III. błędy w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegające na przyjęciu, że: - bieg 65 dniowego terminu, określonego w art. 35 ust. 6 P.b., w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, rozpoczął się w dniu [...] kwietnia 2013 r., gdy tymczasem bieg tego terminu rozpoczął się w dniu 29 kwietnia 2013 r.; - Prezydent nie wydał w ustawowym terminie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej do przedmiotowego lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów orzekających w niniejszej sprawie jest art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b., zgodnie z którym, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Nałożony w art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. obowiązek wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w powyższym terminie stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65. dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno – budowlanej, pomimo podejmowanych przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania, nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 P.b., zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należy, że organy zasadnie określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 P.b., przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w dniu [...] kwietnia 2013 r. (piątek). W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skargi, że liczenie terminu 65 dni powinno się rozpocząć w dniu 29 kwietnia 2013 r. (poniedziałek), bowiem wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 26 kwietnia 2013 r. o godzinie 11.45, a następnie dwa kolejne dni, tj. 27 i 28 kwietnia 2013 r. to sobota i niedziela, które są dniami ustawowo wolnymi od pracy. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., termin załatwienia sprawy rozpoczyna się od wpływu pisma do organu z żądaniem wszczęcia postępowania. Niewątpliwie wniosek do Prezydenta wpłynął w dniu 26 kwietnia 2013 r. Początkiem biegu każdego terminu proceduralnego zawartego w k.p.a., a określonego w dniach jest dzień następujący po zdarzeniu, w którym miało ono miejsce. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu (art. 57 § 1 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą, pierwszym dniem 65 dniowego terminu do wydania decyzji był dzień 27 kwietnia 2013 r. (sobota). W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 57 § 4 k.p.a. dotyczy sytuacji, kiedy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy. Wówczas ostatnim dniem terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Rację ma GINB, że z powołanych wyżej przepisów wynika, że k.p.a. wiąże skutek procesowy z dniami ustawowo wolnymi od pracy tylko w sytuacji, gdy ostatni dzień terminu przypada w tych dniach. Natomiast, gdy dni ustawowo wolne od pracy są objęte terminem (tak jak w tej sprawie są to pierwsze 2 dni terminu), nie ma podstaw prawnych, aby tych dni nie uwzględniać przy obliczaniu terminu. W odniesieniu do kolejnego zarzutu skargi, Sąd również podziela stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że do czynności, określonych w art. 35 ust. 8 P.b., nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak: powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 767/07, publ. cbosa, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r., II OSK 87/08, publ. LEX nr 516056, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., VII SA/Wa 2410/06, publ. cbosa, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., VII SA/Wa 1965/14, publ. cbosa, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 31 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 2166/10, publ. LEX nr 954432 i VII SA/Wa 2165/10, publ. LEX nr 954431, z dnia 5 maja 2010 r., VII SA/Wa 342/10, publ. LEX nr 676078, z dnia 5 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 2073/07, publ. LEX nr 499919, z dnia 17 lutego 2012 r., VII SA/Wa 2282/11, publ. LEX nr 1139831, z dnia 23 października 2007 r., VII SA/Wa 1404/07, publ. LEX nr 439877). W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż Wojewoda właściwie obliczył okres nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu przez Prezydenta decyzji o pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na budowie wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na działce nr ew. [...], z obrębu [...], przy ul. B. [...] w W. w Dzielnicy [...] i w przedmiotowej sprawie doszło do 4 dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. Słusznie Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że 65 dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b., zainicjowany wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., rozpoczął swój bieg - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 k.p.a. - w tym też dniu. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, wynoszącego 70 dni (od 26 kwietnia do 5 lipca 2013 r.), należało odliczyć okres 65 dni, wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. oraz 1 dzień z uwagi na fakt, że ostatni dzień ww. terminu (30 czerwca 2013 r.) przypadał na niedzielę, tj. dzień wolny od pracy. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji brak jest okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 P.b. Zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. są zatem zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.