VII SA/Wa 1738/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] – Zarządu Mienia [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić Miastu [...] – Zarządowi Mienia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Miasto [...] – Zarząd Mienia[...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowo-apartamentowego z usługami o wysokości od 7 do 14 kondygnacji nadziemnych z 2-kondygnacyjnym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 art. 50, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Natomiast zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Ze skargą (sprzeciwem) może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie, sprzeciw został wniesiony przez Miasto [...] reprezentowane przez Zarząd Mienia [...]. Wskazać należy, że Miasto [...] stanowi jednostkę samorządu terytorialnego - gminę mającą status miasta na prawach powiatu. Organem wykonawczym Miasta jest Prezydent [...], który m.in. reprezentuje Miasto na zewnątrz oraz kieruje jego bieżącymi sprawami. Zarząd Mienia [...] to jednostka organizacyjna [...] nie posiadająca osobowości prawnej, prowadzona w formie jednostki budżetowej i kierowana przez Dyrektora, do którego zakresu działań należy, w szczególności m. in. reprezentowanie [...] wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich, w granicach udzielonego przez Prezydenta [...] pełnomocnictwa (§ 5 pkt 1 i 2 statutu Zarządu stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2005 r.). Prezydent [...] wydał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), natomiast Miasto [...] reprezentowane przez Zarząd Mienia [...] - jako właściciel nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji - zostało uznane za stronę postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w tej sytuacji procesowej Miasto [...] - Zarząd Mienia [...] nie było legitymowane do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., bowiem Prezydent [...] występował w postępowaniu administracyjnym w roli organu I instancji. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie decyzji organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony. W takiej sytuacji, skarżący nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Podobny pogląd w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 6 marca 2018 r., II OSK 36/17, z 17 września 2019 r., II OSK 2460/19, z 29 lipca 2020 r., II OSK 4049/19, z 14 stycznia 2021 r., II OSK 3381/19, z 7 września 2021 r., II OSK 1488/21, z 21 września 2021 r., II OSK 1848/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, w których prezydent miasta na prawach powiatu wydał decyzję jako organ I instancji (por. m.in. postanowienia NSA: z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 717/19, z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 214/21). Wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w powołanej wyżej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez gminę, której organ wykonawczy rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma ona legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W tym kontekście skarżące Miasto [...] – Zarząd Mienia [...], pomimo że jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem inwestycji, nie było legitymowane do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., bowiem Prezydent [...] występował w tej sprawie w roli organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Miasto nie może być uznane za stronę postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 17 września 2019 r., II OSK 2460/19). Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od sprzeciwu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.