VII SA/Wa 1751/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...](dalej: PINB) decyzją nr [...]z [...] maja 2017 r. nakazał "[...]" sp. z o.o. s.k.a. (dalej: spółka) usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1) zabezpieczenie lub wymianę płyty stropowej w miejscu pęknięcia, 2) naprawę zarysowań na ścianie szczytowej i na ściankach działowych, 3) odnowienie tynków na sufitach i ścianach, 4) wymianę podłóg drewnianych wraz z usunięciem istniejącej polepy z zastąpieniem wełną mineralna, 5) wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. 2.2. Pismami z 28 maja i 10 września 2019 r. Miasto[...] – Zakład Gospodarowania Nieruchomościami (dalej: strona skarżąca) złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB. Zdaniem strony skarżącej, wykonaniem części robót określonych w tej decyzji pod poz. 1, 2 (w całości) i poz. 4 (w części obejmującej usunięcie polepy i zastąpienie jej wełną mineralną) należało obciążyć wspólnotę mieszkaniową zarządzającą budynkiem przy ul.[...]. Tylko pozostałe roboty budowlane powinny obciążać właściciela lokalu nr[...]. Strona skarżąca wskazała ponadto, że nie powinna być adresatem tej decyzji (jak to wskazano w tytule wykonawczym). Miasto [...]nie przejęło bowiem części nieruchomości od spółki, a w Sądzie Rejonowym dla m.st. [...] toczy się postępowanie o wydanie nieruchomości. Strona skarżąca zaznaczyła, że jedynie lokal nr [...] został przez nią przejęty jako "mienie porzucone". 2.3. Decyzją z [...] lipca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB lub organ I instancji) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2017 r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; dalej: p.b.). 2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przypomniał, że PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. w związku z zawiadomieniem Komendy Rejonowej Policji [...] z dnia [...] listopada 2016 r. W dniu [...] listopada 2016 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że w lokalu nr [...] trwały roboty budowlane wykonywane w oparciu o decyzję [...] z [...] stycznia 2016 r. polegające na skuciu tynków na ścianach i stropach, rozbiórce warstw podłogowych do konstrukcji. W lokalu mieszkalnym nr [...] składającym się z pokoju, kuchni, łazienki, wc i dwóch korytarzy stwierdzono liczne zarysowania ścian, w pokoju na ścianie szczytowej widoczne były nowe taśmy naklejane wzdłuż ściany przy starym zarysowaniu. Według oświadczenia P. S. [...] taśmy zostały naklejone na pęknięcia powstałe w czasie prac w lokalu nr [...] – piętro wyżej. W lokalu występowały zarysowania przy stolarce okiennej i drzwiowej, lokal nie był długo remontowany. Podłogi drewniane nierówne, skrzypiące przy chodzeniu. Mozaika położona na podłodze wypaczona, spróchniała. Według oświadczenia P. S. [...] lokal jest niedogrzany. Stwierdzono zły stan techniczny stolarki okiennej i drzwiowej – wyeksploatowana, dawno konserwowana. W dniu kontroli stwierdzono częściowe zalanie stropu i ścian w łazience lokalu. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. PINB nałożył na właściciela lokalu: [...]sp. z o.o. s.k.a. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr[...], z określeniem zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia części obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. W dniu [...] Lutego 2017 r. zobowiązana spółka przedłożyła ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego tego lokalu sporządzoną w styczniu 2017 r. W pkt 5 ekspertyzy w wskazano, że podczas wizji [...] stycznia 2017 r. stwierdzono następujący stan techniczny lokalu: w wielu miejscach na ścianach działowych oraz na ścianie szczytowej, występują zarysowania pionowe i poziome włoskowate oraz o większym rozwarciu, na suficie w pokoju i łazience miejscowo widoczne są ślady po zalaniu stropu, w korytarzu łazienkowym występuje pęknięcie w płycie stropowej, między belkami. Na odsłoniętym zbrojeniu płyty, które stanowi bednarka, widoczna jest korozja stali, lokal nie był długo remontowany, w złym stanie technicznym są podłogi drewniane, stolarka okienna i drzwiowa". Natomiast w pkt 6 tej ekspertyzy " Wnioski i zalecenia" wskazano, że "obecny stan techniczny lokalu nie stwarza bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i mienia. Jednakże, aby kontynuować dalsze roboty remontowe w lokalu nr [...] znajdującym się nad lokalem nr[...], oraz zapewnić bezpieczne użytkowanie mieszkańców, należy w pilnym terminie wykonać zabezpieczenie lub wymianę fragmentu płyty stropowej w miejscu pęknięcia. Ponadto lokal nr [...] wymaga remontu w następującym zakresie: reparacja zarysowań na ścianie szczytowej i na ściankach działowych. Istniejące rysy oczyścić, pogłębić oraz wypełnić zaczynem cementowym pod ciśnieniem, odnowienie tynków na sufitach i ścianach, wymiana podłóg drewnianych wraz z usunięciem istniejącej polepy i zastąpienie wełną mineralna, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej". W związku z tym PINB wydał decyzję nr [...] z [...] maja 2017 r., która została objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. 2.3.2. WINB dokonał oceny całej ww. decyzji PINB pod względem przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona żądną wadą wynikającą z tego przepisu. WINB wskazał, że decyzja ta została wydana przez właściwy organ administracji publicznej, co wynika z art. 83 ust. 1 p.b. W ocenie WINB sporna decyzja PINB nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją ani sprawy, którą załatwiono milcząco. WINB dokonał analizy akt niniejszej sprawy i stwierdził, że sporna decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności. 2.3.3. Organ I instancji przypomniał, że materialnoprawną podstawą spornej decyzji PINB objętej niniejszym postępowaniem jest art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Decyzja wydawana na tej podstawie jest zatem adresowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na których stosownie do art. 61 p.b. ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Zdaniem WINB jakkolwiek zachodzi wątpliwość, czy część robót budowlanych nie powinna zostać nałożona na wspólnotę mieszkaniową z uwagi na to, że dotyczą części wspólnych (pkt 1 – zabezpieczenie lub wymianę płyty stropowej w miejscu pęknięcia, pkt 2 w części naprawy zarysowań ściany szczytowej) to powyższe nie stanowi rażącego naruszenia prawa w świetle wymogów, jakie orzecznictwo i literatura tematu stawia tej kwalifikowanej przesłance. Powyższe uchybienie więc nie może zostać wyeliminowane w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż nie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie WINB sporna decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto należy wskazać, że nie wywołała sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem WINB nie można również uznać, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, na co wskazuje strona skarżąca. W niniejszej sprawie spółka jako właściciel lokalu nr 15 brała udział jako strona postępowania prowadzonego przez PINB w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stanu technicznego ww. lokalu. Również ta spółka jako strona postępowania przedkładała dokumenty w sprawie stanowiące podstawę wydania decyzji w trybie art. 66 p.b. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli całe postępowanie było prowadzone wobec podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zarówno postanowienie dowodowe ([...]), jak i badana decyzja kierowana była do spółki, wprost określając ją jako właściciela lokalu. Powyższe nie budziło wątpliwości w ramach prowadzonego postępowania zwykłego, nie było kwestionowane, zarówno przez zobowiązaną, jak i wspólnotę mieszkaniową, jako drugą stronę postępowania. Skierowanie obowiązku do ówczesnego właściciela lokalu nie rodzi kwalifikowanych wątpliwości co do podmiotu zobowiązanego. Stąd nie zaistniała w sprawie sytuacja skierowania decyzji do podmiotu w ogóle niebędącego stroną w sprawie. WINB wskazał przy tym, że w toku postępowania nieważnościowego organ wojewódzki nie ma możliwości dokonywania weryfikacji czynności podejmowanych przez organ powiatowy w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, w tym co do prawidłowości ustalenia następcy prawnego. 2.3.4. Zdaniem organu I instancji, kwestionowana decyzja nie została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym jak również nie została skierowana do podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony w sprawie. Treść tego rozstrzygnięcia nie pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Decyzja organu powiatowego może być w obecnej treści zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W niniejszej sprawie organ powiatowy nie dopuścił się przekroczenia prawa, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy. Ponadto decyzja objęta niniejszym postępowaniem była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. 2.4. W odwołaniu od tej decyzji, strona skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 66 p.b. poprzez jego błędną wykładnię, a także art. 7, 11, 28, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału i nierozważenie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych. Strona skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności spornej decyzji PINB w całości, ewentualnie w części wykraczającej poza zakres nakazanych robót wymienionych w punktach nr 3 (odnowienie tynków na sufitach i ścianach, za wyjątkiem związanych z zabezpieczeniem lub wymianą płyt stropowych), nr 4 (w części: wymiana podłóg drewnianych), nr 5 (wymiana stolarki okiennej), względnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WINB. We wniesionym odwołaniu strona podniosła, że decyzja PINB z dnia [...] maja 2017 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). 2.5. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2020 r. 2.5.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, GINB zauważył, że z protokołu kontroli robót budowlanych z [...] września 2017 r. przeprowadzonej przez PINB wynika, że pkt 1 ww. decyzji został wykonany (tj. zabezpieczono płytę stropową między lokalami nr [...] i nr[...]), zaś w pozostałym zakresie decyzja nie została wykonana. Organ odwoławczy stwierdził, że obecnie właścicielem budynku (a więc także obecnie niewyodrębnionego lokalu nr[...]) jest Miasto[...]. Na mocy decyzji Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa (dalej: Komisja) z dnia [...] marca 2018 r., nr[...], sygn. akt[...], uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] i odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ul.[...]. Postanowieniem Komisji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] sygn. akt [...]uzupełniono ww. decyzję Komisji poprzez nakazanie Miastu [...] przejęcie zarządu nad nieruchomością położoną przy ul.[...]. Stan własności potwierdzają także księgi wieczyste prowadzone przez Sąd Rejonowy dla [...] w W.: księga nr [...]dotycząca odrębnej własności lokalu nr [...] została zamknięta [..] czerwca 2018 r. na podstawie decyzji ww. Komisji z [...] marca 2018 r., zaś z księgi nr [...]wynika, że właścicielem gruntu oraz budynku przy ul. [...] (poza lokalami wyodrębnionymi jako samodzielna własność) jest Miasto[...]. 2.5.2. GINB dostrzegł, że zdaniem strony skarżącej, wykonaniem niektórych z nakazanych prac (tj. pkt 1, 2 oraz częściowo pkt 3 i 4), powinna zostać obarczona wspólnota mieszkaniowa, nie zaś właściciel lokalu nr[...], co przesądza jakoby o częściowym skierowaniu decyzji do podmiotu niebędącego stroną. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wskazał, że w chwili wydania decyzji "[...]" sp. z o.o. S.K.A. była zarówno właścicielem lokalu nr[...], jak i użytkownikiem wieczystym budynku i właścicielem większości pozostałych lokali. Tym samym faktycznie dominowała także w istniejącej wspólnocie mieszkaniowej. Organ zgodził się, że elementy stropu i ściany szczytowej stanowią części wspólne nie ruchomości i, co do zasady, adresatem obowiązków w tym zakresie powinna być wspólnota mieszkaniowa. Jednak, z uwagi na okoliczności opisane powyżej, w badanej sprawie, nałożenie wszystkich obowiązków na spółkę nie było rażącym naruszeniem prawa ani nie spowodowało obarczenia decyzji wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodać należy, że spółka była także inwestorem prac remontowych w lokalu nr[...], położonym bezpośrednio nad lokalem nr[...], które to prace częściowo przyczyniły się do złego stanu technicznego lokalu nr[...]. W tej sytuacji, nałożenie obowiązków na spółkę odpowiadało także szeroko pojętej sprawiedliwości. W świetle powyższych rozważań, nie można uznać, aby uczynienie spółki adresatem obowiązków powodowało, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności. 2.5.3. Organ odwoławczy odniósł się również do twierdzeń strony skarżącej, która zarzuca PINB rażące naruszeniem prawa także z powodu zastosowania art. 66 p.b. zamiast art. 51-52 p.b. W ocenie Miasta[...], obowiązki powinny były zostać nakazane spółce jako inwestorowi prac remontowych w lokalu nr[...]. GINB uznał, że nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 p.b. jest konsekwencją niezastosowania się do obowiązków utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 pkt 1 tej ustawy. Podstawowym zaś celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. GINB odwołał się do orzecznictwa sądowego, z którego wynika, że w przypadku gdy prace budowalne przy jednym z sąsiednich budynków powodują powstanie stanu niezgodności z przepisami technicznymi w drugim z nich, to nakaz wykonania prac na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. powinien zostać skierowany do właścicieli obu budynków. Przenosząc to rozumowanie na grunt niniejszej sprawy wskazał, że ten sam podmiot – spółka "[...]", była właścicielem obu sąsiednich lokali: lokalu nr[..[], którego dotyczyła sprawa oraz właścicielem lokalu nr[...], a także inwestorem prowadzonych w nim prac remontowych. W tej sprawie więc bezcelowe i nieuzasadnione byłoby rozdzielanie obowiązków nałożonych na tą samą stronę, raz traktowaną jako właściciel lokalu nr[...], raz jako właściciel lokalu nr [...] lub inwestor prac remontowych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że o ile prace remontowe oraz inne okoliczności (np. nieogrzewanie kamienicy w zimie) mogły przyczynić się do pogorszenia stanu technicznego lokalu nr [...] to wynikał on przede wszystkim z upływu czasu. Zgodnie z ekspertyzą techniczną ze stycznia 2017 r., "lokal nie był długo remontowany, w złym stanie technicznym są podłogi drewniane, stolarka okienna i drzwiowa". Z materiału dowodowego nie wynika zaś, aby same roboty budowlane w lokalu nr [...] zostały wykonane w sposób uzasadniający zastosowanie do nich samych, a nie do innych części budynku, art. 50-51 p.b. 2.5.4. W ocenie GINB, decyzja PINB z [...] maja 2017 r. nie jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało także, aby była ona obarczona którąkolwiek z pozostałych wad nieważnościowych. Organ odwoławczy dodał, że to, że Miasto [...]będzie mogło wykonać decyzję dopiero po zakończeniu toczącego się przed Sądem Rejonowym dla [...] postępowania w przedmiocie wydania nieruchomości, w żadnym wypadku nie wpływa na zasadność stwierdzenia nieważności badanej decyzji. 3. Pismem z 22 lipca 2021 r. strona skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją WINB, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania od organu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 66 ust 1 pkt 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu wszystkich obowiązków na właściciela lokalu nr 15 w sytuacji gdy obowiązki wykonania robót w zakresie pozycji nr 1 (zabezpieczenie lub wymiana płyty stropowej), nr 2 (naprawa zarysowań w ścianie szczytowej i na ścianach działowych), nr 3 (odnowienie lub ułożenie nowych tynków na sufitach), nr 4 (w części: usunięcie polepy i zastąpienie jej wełną mineralną) powinny być nałożone na wspólnotę mieszkaniową, gdyż są to roboty w częściach wspólnych nieruchomości, 2) art. 7, 8, 11, 77, 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, nierozpatrzenie materiału, nierozważenie wszystkich okoliczności, w tym, czy nieprawidłowy stan budynku kwalifikuje się do zastosowania art. 66 p.b. czy też jest efektem nieprawidłowego wykonania robót przez spółkę, gdyż w tym ostatnim przypadku decyzja rażąco narusza art. 66 p.b. poprzez jego zastosowanie, zamiast skierowania nakazu do inwestora w trybie art. 51-52 p.b. 4. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4.1. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania sądowego, po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. 6. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej PINB nr [...] z [...] maja 2017 r. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. 7.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że organ nadzoru nie jest związany zakresem żądania strony wnioskującej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o jakim mowa w art. 157 § 2 k.p.a. W zależności od wyników tego postępowania organ nadzoru jest nie tylko uprawniony, ale także obowiązany, jeżeli ustali, że decyzja jest dotknięta wadami (wadą) wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., wydać jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 158 k.p.a. – albo stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.), albo stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji – art. 158 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 290/20, LEX nr 3048038.). Niezwiązanie organu nadzoru zakresem żądania strony wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza także jego obowiązek zbadania kwestionowanej decyzji w aspekcie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na to którą z tych przesłanek strona powołała (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Innymi słowy, obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 390/07, LEX nr 468719). W piśmiennictwie dodaje się, że "spowodowane jest to charakterem postępowania nieważnościowego, które zawsze może być wszczęte z urzędu i nie odnosi się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy" (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 157). Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2447/19, LEX nr 3050463). Co istotne, "obiektywne granice postępowania nieważnościowego wyznacza zawsze cała decyzja; nie zależą one od woli organu administracji publicznej ani od woli bądź interesu prawnego podmiotu inicjującego to postępowanie" (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 157). 7.2. W tym miejscu należy również wskazać, że "W orzecznictwie przyjęto, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jedynie w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko takiej sytuacji, kiedy decyzja składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia, a ponadto wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., IV SA/Wa 1960/05, LEX nr 203861; wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; wyrok NSA z 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; wyrok NSA z 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, LEX nr 45666; wyrok NSA z 24 maja 2016 r., II OSK 2314/14, LEX nr 2108477)" (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 156). 7.3. Zdaniem strony skarżącej, sporna decyzja PINB z [...] maja 2017 r. została (przynajmniej częściowo) skierowana do podmiotu niebędącego stroną (i w tym zakresie powinna zostać powinna zostać skierowana do wspólnoty mieszkaniowej, nie zaś właściciel lokalu nr [...]). Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. uchybienie tego rodzaju jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w przypadku wadliwości z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do uregulowania decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków podmiotu posiadającego zdolność prawną, z tym że niemającej statusu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1637/18, LEX nr 2785492). Analizowany przepis znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony, takie jak błędna pisownia imienia, nazwiska albo nazwy strony bądź też doręczenie decyzji uczestnikom postępowania administracyjnego. Konieczne jest natomiast, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 440/18, LEX nr 2632958). Uzupełniająco należy podnieść, że jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2735/15, LEX nr 2340933). Dlatego też dla oceny w postępowaniu nieważnościowym, czy sporna decyzja została wydana w warunkach art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. niezbędne jest ustalenie, czy decyzja ta kształtuje sytuację prawną podmiotu, który może być jej adresatem w świetle przepisów prawa materialnego. 8. Decyzja PINB [...] z [...] maja 2017 r. została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. 8.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 p.b. jest konsekwencją niezastosowania się do obowiązków utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 pkt 1 p.b. (por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2229/18, LEX nr 3197631). To zaś oznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 winna być adresowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na których stosownie do treści art. 61 p.b. ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 927/18, LEX nr 2606912). Zgodnie bowiem z art. 61 p.b., to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. oraz 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. 8.2. Jak wynika z okoliczności sprawy, sporna decyzja nakazuje usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i została skierowana do podmiotu będącego właścicielem tego lokalu, tj. spółki[...]. Co istotne, decyzją tą nałożono na spółkę obowiązek wykonania następujących czynności: 1) zabezpieczenie lub wymianę płyty stropowej w miejscu pęknięcia, 2) naprawę zarysowań na ścianie szczytowej i na ściankach działowych, 3) odnowienie tynków na sufitach i ścianach, 4) wymianę podłóg drewnianych wraz z usunięciem istniejącej polepy z zastąpieniem wełną mineralna, 5) wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. W ocenie Sądu, aby prawidłowo ustalić właściwego adresata tej decyzji, należy wziąć pod uwagę charakter obowiązków nałożonych w jej treści. 8.3. Zdaniem strony skarżącej, sporna decyzja PINB powinna zostać (częściowo) skierowana do wspólnoty mieszkaniowej, nie zaś właściciel lokalu nr[...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził natomiast, że "w chwili wydania decyzji "[...]" sp. z o.o. S.K.A. była zarówno właścicielem lokalu nr[...], jak i użytkownikiem wieczystym budynku i właścicielem większości pozostałych lokali. Tym samym faktycznie dominowała także w istniejącej wspólnocie mieszkaniowej. Zgodzić się należy, że elementy stropu i ściany szczytowej stanowią części wspólne nieruchomości i, co do zasady, adresatem obowiązków w tym zakresie powinna być wspólnota mieszkaniowa, jednak, z uwagi na okoliczności opisane powyżej, w badanej sprawie, nałożenie wszystkich obowiązków na "[...]" sp. z o.o. S.K.A. nie było rażącym naruszeniem prawa ani nie spowodowało obarczenia decyzji wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodać należy, że "[...]" sp. z o.o. S.K.A. była także inwestorem prac remontowych w lokalu nr[...], położonym bezpośrednio nad lokalem nr[...], które to prace częściowo przyczyniły się do złego stanu technicznego lokalu nr[...]. W tej sytuacji, nałożenie obowiązków na "[...]" sp. z o.o. S.K.A. odpowiadało także szeroko pojętej sprawiedliwości". 8.4. W ocenie Sądu, stanowisko zaprezentowane przez GINB w zaskarżonej decyzji w istotny sposób narusza art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 p.b. W świetle przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem praw i obowiązków w zakresie zarządu nieruchomością wspólną, którą to w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie posiada natomiast kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących lokali stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali. W sytuacji wyodrębnienia własności lokali, właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali (art. 3 ust. 1 ww. ustawy). Również to na właścicielu lokalu ciąży obowiązek jego utrzymania w należytym stanie oraz uczestniczenia w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, korzystania z niej w sposób nieutrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli oraz współdziałania z nimi w ochronie wspólnego dobra (art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali). Zatem adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 p.b., jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, pozostaje wspólnota mieszkaniowa. Obowiązek prawidłowego utrzymania i użytkowania budynku jako całości spoczywa bowiem zasadniczo na wszystkich właścicielach (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1928/15; wyrok NSA z 7 września 2016 r. sygn. II OSK 466/15). Oznacza to, że wspólnota mieszkaniowa będzie adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b., o ile obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczy części wspólnych, a więc tych części budynku, które stanowią przedmiot współwłasności właścicieli lokali (zob. wyrok NSA z 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1928/15, LEX nr 2289853; wyrok NSA z 7 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2970/14, LEX nr 2143522). Co więcej, właściciel lokalu mieszkalnego w budynku objętym wspólnotą w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego, dotyczących części wspólnych budynku, nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony co wynika z instytucji wspólnoty mieszkaniowej oraz sposobu zarządu wspólną nieruchomością (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 412/10, LEX nr 676108). 8.6. W związku z powyższym należało uznać, że w zakresie dotyczącym części wspólnych budynku skierowanie decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. do właściciela lokalu, nie zaś do wspólnoty mieszkaniowej, stanowi uchybienie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy właściciel lokalu posiada liczne udziały we wspólnocie mieszkaniowej ani też czy jest właścicielem lokali, między którymi istnieją części wspólne objęte decyzją. Okoliczności tego rodzaju mogą mieć znaczenie dla ewentualnych rozliczeń między członkami wspólnoty mieszkaniowej związanych z partycypacją w kosztach utrzymania nieruchomości wspólne, co jednak leży poza zakresem właściwości organu nadzoru budowlanego i może być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 546/18, LEX nr 2562419). To bowiem ustawodawca określił, że adresatem decyzji wydanej w warunkach art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. powinien być właściciel lub zarządca obiektu (w tym przypadku wspólnota mieszkaniowa w zakresie dotyczącym części wspólnej nieruchomości). Organ nadzoru budowlanego nie może w drodze decyzji administracyjnej modyfikować rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę, nawet kierując się – jak to określono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – "szeroko pojętą sprawiedliwością". 8.7. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 61 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ – związany oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku – rozpozna wniosek o stwierdzenie nieważności spornej decyzji PINB zapewniając, aby nie pozostała w obrocie prawnym decyzja w takiej części, w jakiej nakłada obowiązki na podmiot, który nie powinien być ich adresatem w świetle p.b. 9. W ocenie Sądu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut strony skarżącej dotyczący ewentualnego rażącego naruszenia art. 66 p.b. poprzez jego zastosowanie, zamiast skierowania nakazu do inwestora w trybie art. 51-52 p.b. Należy przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, LEX nr 3291252). Ponadto, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3289/18, LEX nr 3291591). Dlatego też o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Sam zaś fakt kwestionowana rozstrzygnięcia bądź niezgadzanie się z jego treścią czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1822/21, LEX nr 3282335). 9.1. Należy zgodzić się z organem, że dla zastosowania art. 66 ust. 1 p.b. obojętna jest przyczyna powstania sytuacji (pkt 1-4), która uzasadnia nakazanie wykonania prac, konieczne jest jedynie wykazanie, że istniejący obiekt, wypełnia którąś z przesłanek określonych www. przepisie (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 484/15). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 p.b. oraz postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 p.b. stanowią odrębne tryby postępowania. Wskazane przepisy zawierają odmienne przesłanki wydawania decyzji i znajdują zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych. Przepis art. 66 p.b. znajduje się w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 p.b. jest konsekwencją niezastosowania się do obowiązków utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 pkt 1 tej ustawy. Przykładowo, przepis art. 66 p.b. nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast podstawowym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 4 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1607/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 9.2. Organ prawidłowo wskazał, że o ile prace remontowe oraz inne okoliczności (np. nieogrzewanie kamienicy w zimie) mogły przyczynić się do pogorszenia stanu technicznego lokalu nr [...] to wynikał on przede wszystkim z upływu czasu. Zgodnie z ekspertyzą techniczną ze stycznia 2017 r., "lokal nie był długo remontowany, w złym stanie technicznym są podłogi drewniane, stolarka okienna i drzwiowa". Z materiału dowodowego nie wynika zaś, aby same roboty budowlane w lokalu nr [...] zostały wykonane w sposób uzasadniający zastosowanie do nich samych, a nie do innych części budynku, art. 50-51 p.b. Uzasadniony zatem jest wniosek organu, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 p.b. przez jego zastosowanie w stanie faktycznym leżącym u podstaw wydania spornej decyzji PINB. 10. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję WINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a zasądzona kwota odpowiada wysokości wpisu od skargi oraz wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. |Tomasz Janeczko |Mirosław Montowski |Michał Podsiadło |