VII SA/Wa 1947/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania prowadzonego przed organem I instancji skargę oddala Decyzją nr[...]z dnia [...]kwietnia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 z 2010 r. poz. 1623 z późn. zm., zwanej dalej "Prawo budowlane") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanego dalej "k.p.a." nakazał A. K. i J.C. całkowitą rozbiórkę schodów zejściowych z tarasu lokalu nr [...] na teren ogólnodostępny przy ul. [...]w [...], gmina [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji PINB wyjaśnił, że wybudowanie schodów zejściowych z tarasu przyległego do lokalu nr [...], na terenie wspólnym, przez właścicieli tego lokalu (A. K. i J. C.), bez stosownych uchwał wspólnoty mieszkaniowej, o których mowa w ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. nr 80 z 2000 r. poz. 903 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o własności lokali") i wbrew dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, naruszało uzasadniony interes polegający na dysponowaniu wspólną częścią nieruchomości. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli A. K. i J. C. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania jako bezzasadnego. Decyzją nr [...] z dnia [...]czerwca 2012 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "[...]"), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż decyzja PINB zasługiwała na uchylenie, albowiem analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wykazała brak podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Wskazał, iż organ zasadnie wszczął postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego, albowiem przedmiotowe schody powstały bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Słusznie wszczął także procedurę naprawczą z art. 51, jednak czyniąc to winien dokładnie zbadać zgodność prac budowlanych z przepisami prawa. Jak wynika z wykładni systemowej Prawa budowlanego orzeczenie nakazu rozbiórki jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy nie ma innej (mniej restrykcyjnej) możliwości doprowadzenia danego obiektu/urządzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa. Podstawą do nałożenia obowiązku rozbiórki może być, w ocenie [...], tylko niedające się usunąć naruszenie przepisów Prawa budowlanego lub przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie [...]organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji takiego naruszenia nie wykazał. Co więcej, po analizie akt dokumentacji zgromadzonej w sprawie, [...]uznał, iż takie naruszenie nie miało miejsca. [...]wskazał, iż do akt została dołączona ocena techniczna przedmiotowych schodów opracowana przez mgr inż. arch. Z. W. (nr uprawnień budowlanych - [...]) z której wynika, że schody wykonane estetycznie i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Wykonane prace nie naruszają warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. W ocenie [...], w sytuacji, gdy roboty budowlane polegające na budowie schodów zewnętrznych do lokalu nr [...] zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną oraz nie powodują zagrożenia dla życia i zdrowia, to PINB w [...]nie miał podstaw, do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W ocenie [...]w tej sytuacji brak było także podstaw do prowadzenia dalszego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego i winno być ono umorzone. Organ stwierdził także, że wszczęcie w sprawie postępowania z urzędu daje mu prawną możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia, a nie decyzji odmawiającej wydania nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że dla wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu z art. 50-51 Prawa budowlanego brak jest podstaw do badania prawa do dysponowania nieruchomością. Ewentualne kwestie związane z realizacją prac budowlanych przez inwestora wbrew woli współwłaścicieli bądź wspólnoty mieszkaniowej, zdaniem [...], stanowią podstawę do prowadzenia odpowiedniego postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Na powyższą decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...], złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi J. J. podniósł, iż jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...]przy ul. [...]. W nieruchomości tej położonych jest 9 lokali mieszkalnych i 1 lokal użytkowy (garaż). Właściciele tworzą wspólnotę mieszkaniową w rozumieniu art. 6 ustawy o własności lokali. Z zapisów ksiąg wieczystych nie wynika, by właściciele lokalu nr [...] w osobach A. K. i J. C., mieli prawa do wyłącznego korzystania z jakiejkolwiek części nieruchomości wspólnej. Ponadto wskazał, iż wraz z prawami własności do lokalu mieszkalnego nr [...], nabył prawa związane z lokalem w postaci udziałów w nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali "Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali". J. J. zarzucił uzasadnieniu decyzji [...]brak odniesienia się do okoliczności, świadczących o możliwości popełnienia przez inwestorów czynów sprzecznych z przepisami prawa, takich jak: - brak "zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej"; - niezgodność inwestycji z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym; - sporządzenie opinii technicznej schodów terenowych z datą 20 luty 2012r., a więc blisko dwóch lat po fakcie wykonania samowoli budowlanej; - naruszenie uzasadnionego interesu osób trzecich poprzez brak zgody właścicieli lokali wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...]na: wykorzystanie zewnętrznej ściany budynku, stanowiącej część nieruchomości wspólnej, na przymocowanie ramy konstrukcyjnej schodów, wykorzystanie gruntu, stanowiącego część nieruchomości wspólnej, na zabudowę podstawy betonowej schodów terenowych, - brak zgody projektanta/architekta na odstępstwo od projektu budowlanego objętego ochrona praw autorskich; - brak sporządzenia projektu zamiennego itp. Nadto J. J. podniósł, że organ II instancji pominął świadomie dokonując interpretacji prawa, użyte w art. 50 ust. 1 Prawo budowlane, takie sformułowania jak np.: wymienione w pkt. "1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub... ", czy w pkt. 4) "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach ". W ocenie skarżącego, w świetle chociażby potwierdzonego braku "wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia", twierdzenie [...], iż "brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, stąd postępowanie powinno zostać umorzone ", stanowi oczywistą obrazę przepisów prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaną decyzją z dnia [...]czerwca 2012r., sankcjonuje dokonaną samowolę budowlaną. Przeczy to zaufaniu do władzy publicznej oraz ustawowej gwarancji praworządności. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, iż wniesiona została przez osobę nie posiadającą przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W rozpatrywanej sprawie wpłynęła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarga J. J. na wybudowanie przez A. K. i J. C. bez pozwolenia i stosownych uchwał wspólnoty mieszkaniowej, schodów zejściowych z tarasu przyległego do lokalu nr [...] prowadzących na teren nieruchomości stanowiącej współwłasność Wspólnoty przy ul. [...] w [...]. W ocenie J. J. takim postępowaniem naruszono dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i "uzasadniony interes" dysponowania nieruchomością wspólną. Organ I –ej instancji nakazał działając na podstawie art. 51 ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego, inwestorom A. K. i J. C. całkowitą rozbiórkę schodów wskazując, że tylko takie rozstrzygnięcie jest zgodne z interesem społecznym i ważnym interesem stron. Odwołanie od decyzję wnieśli obciążeni obowiązkiem rozbiórki A. K. i J. C.. Po rozpatrzeniu odwołania organ II – ej instancji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie z uwagi na brak podstaw do podejmowania w sprawie czynności z zakresu nadzoru budowlanego. Organ przesłał wydaną decyzję do wiadomości m.in. także J. J.. Skargę do Sądu wniósł J. J. zarzucając organowi bezzasadność podjętego rozstrzygnięcia wobec braku podstaw do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sąd orzekający w sprawie ma obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności, czy podmiot który wniósł skargę posiada tzw. legitymację procesową, tj. czy może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli ustalenia Sądu są pozytywne, wówczas Sąd ma obowiązek zbadania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, jeśli natomiast Sąd ustali, że podmiot wnoszący skargę nie może korzystać z uprawnień strony w postępowaniu, to skarga podlega oddaleniu, a Sąd nie jest umocowany do badania zarzutów stawianych zaskarżonemu rozstrzygnięciu przez wnoszącego skargę. Zgodnie z art. 50. § 1 p.p.s.a, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 w/wym przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny we wniesieniu skargi winien być rozumiany, jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Zaskarżony akt dotyczył umorzenia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanej o tym czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych tj. na podstawie art. 28 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1081/09; z dnia 29 marca 2006r., sygn. akt II OSK 679/05). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien być analizowany w płaszczyźnie prawa materialnego, a nie procesowego ( wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993r, ISA 1719/92, OSP 1994r, z 10, poz. 199 z g1 P. Kucharskiego) według którego interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Uznanie interesu prawnego danego podmiotu jest możliwe tylko wtedy jeżeli wynika on z konkretnej normy prawa materialnego, stanowiącej materialnoprawną podstawę wydania decyzji. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. ( wyrok WSA 9 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1626/05) W sprawach z zakresu "samowoli budowlanej" zastosowanie znajdują przepisy art. 47, 48 i 51 Prawa budowlanego, które zawierają normy regulujące sposób postępowania w sytuacji stwierdzenia takiej "samowoli". W określonych sytuacjach prowadzą one np. do przywrócenie stanu zgodnego z prawem, w innych - do rozbiórki obiektu. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 sierpnia 2012 sygn. akt. II SA/Wr 190/12 "decyzja o rozbiórce dotyczy interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się wszystkie rzeczy trwale złączone z tą nieruchomością ziemską. Dlatego też w sytuacji, gdy decyzja taka ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi" Sąd orzekający w sprawie podziela wyżej wyrażony pogląd. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie - badającej legalność budowy, mogącej w konsekwencji prowadzić do rozbiórki obiektu stroną postępowania winien być współwłaściciel nieruchomości, na której posadowiony został obiekt. Jest poza sporem, że mieszkańcy budynku nr [...]przy ul [...]w [...]tworzą wspólnotę mieszkańców. Kwestie zarządu nieruchomością wspólnotą regulują w szczególności art. 8 ust. 2, art. 18 oraz art. 21 do 30 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U z 2000, Nr 80 poz. 903 ze zm., zwanej dalej ustawą o własności lokali). Z przepisu art. 21 tejże ustawy wynika, że sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd wspólnoty, zarząd także reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, tj. gruntu, oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Przepis art.6 ustawy o własności lokali w zw. z art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wspólnocie mieszkaniowej przysługuje zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Dla postępowania administracyjnego ma to takie znaczenie, iż w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, to właśnie zarząd ma uprawnienia do udziału w postępowaniu jako reprezentant strony. W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnota mieszkaniowa. Jak wynika z orzecznictwa sądowego w niektórych sytuacjach możliwe jest dopuszczenie członka wspólnoty do udziału w postępowaniu w takiej sprawie. Stanie się, to wówczas, gdy członek wspólnoty wykaże swój zindywidualizowany - własny interes prawny, wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010 r., II OSK 1204/09). Analizując treść skargi, należy dojść do przekonania, że skarżący nie wykazał w sprawie takiego zindywidualizowanego interesu prawnego. Skarżący wywodzi, iż wybudowanie schodów narusza jego interes, jako członka wspólnoty wskazując, iż przedmiotowe schody znajdują się na części nieruchomości wspólnej, a budowa na niej przedmiotowych schodów – bez zezwolenia narusza prawo i stoi w sprzeczności z interesem osób trzecich. Tak określony "interes prawny" Skarżącego nie może być uznany przez Sąd, jako szczególny interes indywidualny. Skarżący nie wskazuje normy prawa materialnego, jak też nie przywołuje nawet takiej sytuacji, która uprawdopodabniałaby, iż samowolna realizacja przez J. C. budowy schodów prowadzących z tarasu jego mieszkania na nieruchomość wspólną w określony sposób wpływa na sytuację prawną Skarżącego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że sprawy z zakresu inwestycji na nieruchomości wspólnej nie uzasadniają, same przez się, indywidualnego interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 28 maja 2009 r., II OSK 852/08, z dnia 18 września 2009 r., II OSK 1417/08; z dnia 23 stycznia 2008 r., II OSK 1912/06). Konflikt pomiędzy określonymi członkami wspólnoty, także nie prowadzi do indywidualizacji interesu prawnego ze względu na przedmiot postępowania administracyjnego. Wybudowanie przedmiotowych schodów faktycznie ogranicza (czy nawet uniemożliwia) korzystania z tej części nieruchomości wspólnej wszystkim mieszkańcom budynku przy ul. [...] stanowiącym Wspólnotę. Należy jednak stwierdzić, że taka sytuacja dotyczy interesu prawnego Wspólnoty w zakresie jej prawa do dysponowania nieruchomością wspólną, a nie dotyczy zindywidualizowanego interesu prawnego Skarżącego zajmującego lokal nr [...] w budynku przy [...]. Przedstawione stanowisko nie prowadzi do pozbawienia Skarżącego możliwości oddziaływania na sferę prawna związaną z problemami wspólnoty poprzez domaganie się od jej reprezentantów współdziałania z członkami wspólnoty przy zarządzie rzeczą wspólną. Rozwiązywanie sporów w tym zakresie należy do sądów powszechnych (por. postanowienie SN z dnia 5 października 2006 r. 2006 r., IV CSK 110/06, publ. Lex nr 354965, wyrok Sądu Apelacyjnego w [...]z dnia [...]czerwca 2008 r., [...], publ. Lex nr [...]). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Skarżący nie posiada w prowadzonym postępowaniu indywidualnego interesu prawnego, a skoro tak nie może być uznany za Stronę postępowania i wnieść skargi do sądu. Jak wyżej Sąd wyjaśnił, wobec stwierdzenia braku legitymacji procesowej do wniesienia skargi przez J. J. zaskarżona decyzja nie może podlegać badaniu przez Sąd w zakresie, w jakim została zaskarżona, a skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.