VII SA/Wa 2022/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. ze skargi S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zw. dalej: Prezes ZUS) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...], (zw. dalej: ZUS), Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. dotyczącej B. M.. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], ZUS stwierdził o wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne B. M., zatrudnionego jako pracownik u płatnika S.. W wyniku wniesionego odwołania od tej decyzji Sąd Ubezpieczeń Społecznych Sądu Okręgowego w O., na wstępnym etapie badania sprawy, stwierdził o brakach w postępowaniu prowadzonym przez ZUS oraz w zaskarżonej decyzji. Z tych względów sąd powszechny zobowiązał organ rentowy do uzupełnienia braków postępowania i braków decyzji poprzez wydanie prawidłowych formalnie decyzji zgodnych z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. W następstwie ponownej analizy, po uzupełnieniu braków postępowania, ZUS wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 83a ust.1 i 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 13 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.), zw. dalej u.s.u.s., art. 154 § 1 w związku z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w pkt. I. - uchylił decyzję Nr [...] oraz w pkt. II. - stwierdził o wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno- rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne B. M., zatrudnionego jako pracownik u płatnika S.. W decyzji tej organ administracyjny przedstawił tabelę, w której określił łączną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne z tytułu umowy o pracę na podstawie dokumentów posiadanych w systemie KSI ZUS złożonych przez płatnika składek i umów o świadczenie usług medycznych uzyskanych w trakcie kontroli z uwzględnieniem ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe, odpowiadającej kwocie trzydziestokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na dany rok kalendarzowy, o którym mowa w art. 19 u.s.u.s. Szczegółowe wyliczenie składek zawarł w załączniku do decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] wystąpił S., podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem reguł postępowania administracyjnego, a mianowicie w pkt. I., uchylającym decyzje dotychczasową z obrazą art. 155 k.p.a. i w związku z tym nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w części rozstrzygającej z naruszeniem prawa przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a tak jest w sprawie niniejszej. W ocenie S. przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. ograniczył uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. Jednak z treści tej normy prawnej nie sposób wyinterpretować ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przyznanych stronie postępowania z mocy art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 180 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], Prezes ZUS, na podstawie art. 83a ust. 2 i art. 66 ust. 5 u.s.u.s. oraz art. 157 § 3, art. 180 k.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej wskazał, że od decyzji ZUS Nr [...] zostało wniesione odwołanie do Sądu. Powołując się na treść art. 123 u.s.u.s. i art. 180 k.p.a. w związku z art. 83a ust. 2 u.s.u.s., Prezes ZUS stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie toczące się na skutek wniesionego odwołania postępowanie przed sądem powszechnym, jest przeszkodą procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Ponadto w jego ocenie nie wynik postępowania odwoławczego, ale samo jego wszczęcie poprzez wniesienie odwołania uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, również z urzędu. Organ nadzorczy wskazał również, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowała w art. 83a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności odmiennie od regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis ten ogranicza bowiem możliwość wszczynania postępowania do działania organu z urzędu oraz w okolicznościach, gdy nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu. Z tych względów w ocenie organu administracyjnego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił S., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 816/08 (publ. LEX nr 522483), w którym stwierdzono, że tryb odwoławczy nie może być utożsamiany z trybem nadzwyczajnym określonym w art. 158 k.p.a., ani też skorzystania przez stronę z możliwości wzruszenia decyzji w tym trybie nie wyklucza. Ponadto powołując się na stanowisko Prezesa ZUS zaprezentowane w decyzji Nr [...] wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył decyzji nie uchylonej lecz prawomocnej. Istotne jest jednak to, że w tym przypadku ZUS za przeszkodę w stwierdzeniu nieważności uznał prawomocność decyzji, tj. jej nie zaskarżenie do sądu. Odmiennie niż w niniejszej sprawie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], Prezes ZUS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji drugo-instancyjnej wskazał, że od wydanej decyzji dotyczącej ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zostało wniesione odwołanie do sądu, co stanowi przeszkodę procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Tym samym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji było bezprzedmiotowe i brak było podstaw do wszczęcia postępowania. Za taką argumentacją przemawia wyraźnie treść art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który zakazuje Zakładowi unieważniania decyzji, od których wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W skardze decyzjom Prezesa ZUS zarzucono: - obrazę prawa procesowego polegającą na uchyleniu decyzji dotychczasowej z obrazą art. 155 k.p.a., ponieważ nie zachodziły okoliczności umożliwiające uchylenie decyzji w tym przepisie przewidziane i w związku z tym wydanie nowej decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - obrazę prawa procesowego przez wydanie drugiej decyzji dotyczącej tej samej sprawy w związku z bezpodstawnym uchyleniem decyzji wcześniejszej i tym samym wydanie decyzji nowej z naruszeniem prawa przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; - obrazę art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 180 k.p.a. przez przyjęcie, iż przepis ten ogranicza uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu administracyjnego w niniejszej sprawie zachodzić mogą przesłanki do odrzucenia skargi jako wniesionej do sądu nieuprawnionego do rozstrzygania w sprawie. W tym zakresie powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. postanowienia z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 810/08 i z dnia 31 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1840/07), że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, sądy administracyjne właściwe są wyłącznie w zakresie kontroli decyzji administracyjnych organów rentowych, o których mowa w art. 84 ust. 4 u.s.u.s. Od decyzji, o których mowa w art. 83a tej ustawy przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Bez znaczenia jest okoliczność, że jako tryb właściwy do unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami k.p.a. Ustawodawca, świadomy administracyjnego charakteru decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu i wymiaru składek, uznał za właściwe ocenę zasadności tych decyzji przekazać do oceny sądom powszechnym, a nie administracyjnym. Błędne pouczenie w decyzji co do skargi do sądu administracyjnego nie może stwarzać podstaw do rozpoznania skargi w sprawie nie należącej do kompetencji należącej do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto Prezes ZUS wskazał, że decyzja Nr [...] została zaskarżona poprzez wniesienie odwołania od decyzji do Sądu Ubezpieczeń Społecznych Sądu Okręgowego w O.. Postępowanie w sprawie nie zostało ukończone. Aktualnie pozostaje zawieszone na skutek jednoczesnego zaskarżenia decyzji wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, co zostało uznane przez sąd powszechny jako przeszkoda w kontynuowaniu postępowania odwoławczego. W tych warunkach brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na treść art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Prezes ZUS wskazał, że takie stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2003 r. sygn. akt III KKO 18/02; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1032/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1722/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 240/08; wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt I UK 206/07). Natomiast w ocenie organu administracyjnego powołany przez skarżącego wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 816/08 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Stan faktyczny sprawy dotyczył postępowania o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości. W tym zakresie tryb weryfikacji przewidziany art. 83a ust. 1-3 ww. ustawy nie miał zastosowania z uwagi na odrębne uregulowanie przedmiotowej kwestii w art. 83a ust. 4. Dlatego sąd uznał, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest przepisów regulujących kwestię stwierdzania nieważności decyzji rozstrzygającej sprawy z zakresu postępowania o ustalenie uprawnień do emerytur i rent, co oznacza, że wyczerpanie trybu odwoławczego w tego typu sprawach nie zamyka stronie możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 k.p.a. Ponadto Prezes ZUS wskazał, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji następuje wówczas, gdy spełnione są przesłanki formalne do wszczęcia postępowania i postępowanie takie jest dopuszczalne, zarzuty dotyczące nieważności nie były przedmiotem oceny organu. Niemniej jednak organ dodatkowo podnosi, iż brak jest podstaw z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., co w kontekście odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego należy uznać za uzasadnienie braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, z racji stwierdzenia, iż decyzja w przedmiocie ubezpieczenia społecznego wydawana jest adekwatnie do ustalonego stanu faktycznego. Po uzupełnieniu wskazanych przez sąd ubezpieczeń braków decyzji, organ wydał nową decyzję regulującą zaistniały stan faktyczny, eliminując jednocześnie z obrotu poprzednio wydaną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności należało poddać analizie kwestię właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Niezależnie bowiem od tego, że w odpowiedzi na skargę organu zawarto alternatywny wniosek albo o odrzucenie skargi ze względu na niewłaściwość rzeczową sądu administracyjnego, albo o oddalenie skargi, Sąd z urzędu bada swoją właściwość. Na mocy art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, jak stanowi § 2 pkt 1 p.p.s.a obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W art. 123 u.s.u.s. ustawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Art. 83a ust. 2, który obok art. 65 ust. 5 i art. 123 u.s.u.s., powołany został jako podstawa prawna decyzji kontrolowanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, w której Prezes ZUS, po rozpoznaniu sprawy w dwóch instancjach, powołując się na art. 123 i wskazane wyżej przepisy u.s.u.s. odmówił - w drodze decyzji administracyjnej - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. przez Inspektorat ZUS [...]. Decyzja wydana przez Prezesa ZUS ma zatem charakter formalny, w tym znaczeniu, iż nie wypowiada się, czy decyzja odnosząca się do wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zmieniona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. była wadliwa materialnie, nie ocenia zatem, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności i czy decyzja ta powinna zostać usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a., lecz stwierdza, że istnieje przeszkoda procesowa do tego, aby postępowanie takie mogło się w ogóle toczyć, wskazując, że postępowanie może zainicjować tylko ZUS z urzędu. Do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny, wydany w oparciu o przepisy k.p.a, do stosowania których odsyła art. 123 u.s.u.s. i która to ustawa nie stanowi w tym względzie inaczej (tj. nie wskazano w niej sądu powszechnego jako właściwego do rozpoznania sprawy), właściwy jest sąd administracyjny a nie sąd powszechny. Z powyższych względów wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi Prezesa ZUS na skargę nie mógł zostać uwzględniony. Podzielić jednakże należało argumenty tego organu wywiedzione za oddaleniem skargi. Podniesiono bowiem, że ust. 2 art. 83a u.s.u.s. stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, wyłącznie z urzędu. Zdaniem Prezesa ZUS, za taką zawężającą wykładnią przepisu opowiedziała się większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, jak i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, stanęły na stanowisku, że przepis art. 83a ust. 2 pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Dalej jeszcze poszedł w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, dochodząc do wniosku, że omawiana konstrukcja prawna wyklucza zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pogląd ten jest trafny, gdyż przemawia za nim istotny argument wykluczenia poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a także skutków kolizji pomiędzy tymi postępowaniami. Nie ma też zdaniem Sądu Wojewódzkiego dostatecznego powodu, aby tak ukształtowany podział właściwości pomiędzy sądem powszechnym i administracyjnym, wywodzący się z wykładni językowej i systemowej, a odnoszący się do możliwości zainicjowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., miał ulegać zmianie w sytuacji, w której nie zostało złożone odwołanie od decyzji do sądu powszechnego. Przemawia za taką wykładnią argument wynikający z porównania inicjatyw związanych z wszczęciem postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2 omawianego przepisu. O ile bowiem w ust. 1 tego przepisu ustawodawca wprost stwierdził, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, to w ust. 2 tego samego przepisu w kwestii złożenia wniosku inicjującego opisane tam postępowanie przez stronę milczy, wyraźnie wskazując tylko możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Uwzględniając zatem racjonalność ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, iż w ramach tego samego przepisu, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, ustawodawca inaczej wyrażał wolę związaną z inicjowaniem postępowań. Z tych względów nie mógł zostać uznany za trafny zarzut skargi odnoszący się do możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przez stronę. Na marginesie dodać można, że w sytuacji, w której przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do zainicjowania postępowania administracyjnego przez podmiot, który domaga się kontroli decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych, a organ odmawia wszczęcia takiego postępowania, ani nie podejmuje oczekiwanych działań z urzędu, podmiot taki może wykorzystać regulacje zawarte w art. 184-186 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.