VII SA/Wa 2058/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. W. i M. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) sierpnia 2013 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. A. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi wniesionej przez A. W. i M. W. jest decyzja Ministra Finansów z [...] sierpnia 2013 r. znak [...], wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z [...] marca 20123 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], powołując się na przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora – A. i M. W. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000,00 zł, w związku z wybudowaniem budynku garażowo-gospodarczego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. Nr [...]. Pismem z 22 maja 2013 r. A. i M. W. zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie wskazanej opłaty legalizacyjnej. We wniosku powołali się na swoją trudną sytuację życiową, finansową, uniemożliwiającą im uiszczenie ww. kwoty. Wojewoda [...] wszczął i prowadził postępowanie z wniosku A. i M. W., a następnie decyzją z [...] czerwca 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, zauważając w ten sposób, że do opłaty legalizacyjnej znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące kar, a do tych ostatnich znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 67a przewidujący instytucję umorzenia zaległości podatkowych. Jednocześnie organ wskazał na to, iż opłata legalizacyjna jest uregulowaniem odrębnym od kary administracyjnej przewidzianej w art. 59f i nast. Prawa budowlanego. W odróżnieniu od kary, nie ma cech przymusowości – stanowi alternatywę dla obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej. Jej uiszczenie w przeciwieństwie do kary, nie podlega egzekucji administracyjnej. Kwestią wyboru jest, czy adresat normy dokona opłaty legalizacyjnej czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dodatkowo organ wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej jako taka nie jest obowiązkiem inwestora, a jego uprawnieniem. Zatem, jak stwierdził dalej organ I instancji, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swej natury możliwość zastosowania w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej nie obejmuje art. 67a. Organ wskazał przy tym, iż ww. art. 67a Ordynacji podatkowej odnosi się do zaległości podatkowych, czyli należności nieuregulowanych w wyznaczonym terminie płatności. Podał, że w przypadku opłaty legalizacyjnej jej nieuiszczenie w terminie powoduje, że właściwy organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu zrealizowanego samowolnie. Z tego zaś wynika, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej po upływie terminu płatności jest niemożliwe i nie podlega przymusowemu ściągnięciu, a to oznacza, że ww. opłata nie może stać się zaległością i nie może podlegać umorzeniu. Nie można jej także przypisać cech podatku, i nie można tym samym stosować do niej ulg i zwolnień przewidzianych dla zobowiązań podatkowych. Na potwierdzenie przedstawionego poglądu, organ I instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2013 r. sygn. II FSK 113/12. W konsekwencji, organ I instancji przyjął, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, co powoduje konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ nie może bowiem ani udzielić ulgi ani jej odmówić, gdyż art. 67a Ordynacji podatkowej stanowiący materialną podstawę rozpatrywania wniosków o umorzenie należności, nie ma zastosowania do opłaty legalizacyjnej. A.i M. W. wnieśli odwołanie od tej decyzji, a w wyniku jego rozpatrzenia Minister Finansów wydał decyzję będącą przedmiotem skargi. Decyzją tą Minister Finansów, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podzieli stanowisko organu I instancji. Wskazał przy tym na to, iż stanowisko przedstawione w sprawie jest zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych. Zauważył, iż w uzasadnieniu zapadłego w dniu 23 kwietnia 2013 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie o sygn. akt II FSK 113/12, stwierdzono, że "Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a." Wskazał, że takie stanowisko wynika równie z innych wyroków tego Sądu zapadłych 23 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12 i II FSK 2072/12. Organ II Instancji dodał przy tym, że jakkolwiek orzecznictwo sądów administracyjnych nie stanowi źródła prawa, to sądy administracyjne posiadają kompetencje prawotwórcze w tym znaczeniu, iż poprzez swoją działalność orzeczniczą przyczyniają się do tworzenia jednolitej i trwałej w określonym czasie praktyki stosowania prawa. W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra Finansów, skarżący – A. W. i M. W.wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na to, iż nie są w stanie uiścić nałożonej na nich opłaty legalizacyjnej, albowiem ich sytuacja materialna jest bardzo ciężka. Przywołali również okoliczności sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego a dotyczącej stwierdzenia samowoli budowlanej, nie zgadzając się z postępowaniem tego organu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra Finansów z [...] sierpnia 2013 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżących, którzy w piśmie z 22 maja 2013 r. zwrócili się o zastosowanie wobec nich ulgi, poprzez umorzenie żądanej od nich kwoty opłaty legalizacyjnej ustalonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w wysokości 25.000,00 zł. Oba organy orzekające, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (a dokładnie wyroki tego Sądu zapadłe w dniu 23 kwietnia 2013 r. w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, w tym wyrok o sygn. akt II FSK 113/12), wskazały na to, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 67a Ordynacji podatkowej, na zasadzie odesłań przewidzianych w art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Stwierdziły w efekcie, iż brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących o zastosowanie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Tego rodzaju ulgi przewidziane są w przepisach art. 67a Ordynacji podatkowej, ale przepisy te nie mają zastosowania (na podstawie odesłań przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego) do wskazanej opłaty, która to nie może być traktowana jak zobowiązanie podatkowe i zaległość podatkowa skoro m. in. nie charakteryzuje ją cecha przymusowości. Z tego też powodu organy orzekające uznał, iż należało na etapie I instancji umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących. W ocenie Sądu, przywołane powyżej stanowisko wynikające tak z zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...], należało uznać za prawidłowe, tj. zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i aktualnym orzecznictwem NSA. Nadto, stanowisko to w pełni, w ocenie Sądu, uzasadniało podjęcie w okolicznościach sprawy, na etapie I instancji, decyzji przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Rozwijając powyższe wskazać przede wszystkim należy, iż bezspornym jest, że wniosek skarżących inicjujący niniejsze postępowanie administracyjne dotyczył opłaty legalizacyjnej. Opłata ta orzeczona została ostatecznym postanowieniem organu powiatowego z [...] marca 2013 r. w kwocie 25.000,00 zł., w związku z samowolną budową przez skarżących budynku garażowo-gospodarczego. Wskazać przy tym trzeba, iż podstawę prawną ww. postanowienia z [...] marca 2013 r. stanowiły przepisy art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a dostrzec należy, iż żaden z tych przepisów wprost nie przewiduje możliwości umorzenia bądź rozłożenia na raty opłaty legalizacyjne, nie stanowi także wprost, iż do tego rodzaju opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, które przewidują tego rodzaju ulgi. Tym samym, przed przystąpieniem do merytorycznego załatwienia ww. wniosku skarżących należało rozważyć, czy w ogóle możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie w nim przedstawionej, czy też uzasadnione jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w zakresie wskazanym przez wnioskodawców. Analizy takiej w sprawie, na wstępnym jej etapie, niewątpliwie zabrakło, a to doprowadziło do wadliwego wszczęcia i prowadzenia postępowania, w trakcie którego organ I instancji gromadził materiał dowodowy. Pomimo tego rodzaju uchybienia, organ ten wydał właściwe w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę -na etapie orzekania w sprawie- konstrukcję i charakter opłaty legalizacyjnej oraz skutki, jakie związane są z jej nieuiszczeniem we wskazanym w ustawie terminie, Wojewoda [...] prawidłowo bowiem zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a. i na jego podstawie wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a decyzja ta prawidłowo została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Prawidłowo w wydanych orzeczeniach dostrzeżono, iż opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (art. 49 ust. 1). Odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów, ustawodawca pozostawił więc sprawcy samowoli budowlanej wybór skutków nierespektowania przepisów Prawa budowlanego. Podmiot ten może podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza bowiem postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego). Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. Przy czym, istotne jest także to, że w przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane wyraźnie przewiduje w takiej sytuacji sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma zaś kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych po zakończeniu budowy. Kontrola, o której mowa w art. 59a, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 2 pkt 1) oraz zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie określonym w ust. 2 pkt 2 lit. a-f. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Karę przewidzianą w omawianym przepisie cechuje więc (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej) przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nieuiszczenia, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3). Zatem, analizując przepisy art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, i ustalając w jakim zakresie na podstawie odesłań w nich zawartych przepisy dotyczące ww. kary mają zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, należało wziąć pod uwagę konstrukcję, charakter i różnice występujące pomiędzy tymi instytucjami. Przypomnieć przy tym należy, iż w myśl art. 49 ust. 2, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie zaś z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Zatem, analizując zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, należało mieć na uwadze, iż przepis ten dotyczy opłaty legalizacyjnej pozbawionej charakteru przymusowości, a nadto, że odsyła on do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie więc regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości. W efekcie, po rozważaniu zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i ustaleniu, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż w Prawie budowlanym brak jest takiego odesłania, zasadne jest stwierdzenie, iż do opłaty legalizacyjnej nie ma zastosowania art. 67a Ordynacji podatkowej. Zaprezentowany pogląd nie jest odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co słusznie także zwrócił uwagę Minister Finansów. W wyroku z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 183/12 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż "Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Nadto, w analogicznej co do przedmiotu sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II FSK 113/12), postanowienie informujące Ministra Finansów o istotnych naruszeniach prawa, polegających na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, w oparciu o art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w wyniku błędnego zinterpretowania zakresu wspomnianych odesłań. Obowiązujące przepisy prawa nie stwarzały bowiem umocowania do rozpoznania wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Z przedstawionych powodów Sąd uznał, iż decyzja Ministra Finansów (i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody) jest prawidłowa. Organ ten słusznie przyjął, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. To zaś uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie (skoro dopiero po jego wszczęciu organ I instancji uznał, że brak jest przepisu prawa umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie żądania skarżących) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. I w końcu, w kontekście argumentów zawartych w skardze, wskazać trzeba, iż tak organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd badając ww. decyzję Ministra Finansów, nie mogły zajmować się działaniami podejmowanymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w tym nie mogły kwestionować zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania przez ten organ w zakresie ewentualnej samowoli budowlanej. Zarówno Wojewoda, jak i Minister Finansów nie jest organem właściwym rzeczowo w tego rodzaju sprawach. Nadto, niniejsze postępowanie dotyczyło jedynie ewentualnego umorzenia kwoty 25.000,00 zł, i tylko w tym zakresie ww. organy mogły się wypowiedzieć. Stąd też argumenty skargi dotyczące wadliwego działania PINB w [...] nie mogły w tym postępowaniu odnieść zamierzonego skutku. Nie mogły wpłynąć ani na decyzje organów orzekających, ani na kontrolę dokonywaną w tej sprawie przez Sąd. Sąd wyjaśnia także, że przyczyn powyżej zaprezentowanych (a odnoszących się do braku podstawy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej), jak i wobec formalnego charakteru zapadłych w sprawie rozstrzygnięć (opartych na przepisie art. 105 § 1 k.p.a.), nie mogły odnieść żadnego skutku w niniejszej sprawie okoliczności przywołane w skardze, a wskazujące na trudną sytuację finansową i materialną skarżących. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił. Na podstawie art. 250 ww. ustawy Sąd orzekł o kosztach dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu.