VII SA/Wa 2061/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Monika Kramek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w zakresie prawa jazdy kat. " B" 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej A. F. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. F. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie skierowania na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - utrzymało w mocy decyzję Starosty [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 12 marca 2018 r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynął wniosek Komendy Powiatowej Policji w O. o skierowanie na badania lekarskie oraz badanie psychologiczne A. F. (dalej jako: "skarżąca") posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 2 maja 2017 r. w K. na drodze [...] doszło do wypadku drogowego, w którym poszkodowana została skarżąca. W dniu 27 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła w Komendzie Powiatowej Policji w O. pisemne oświadczenie, że podczas wypadku doznała obrażeń ciała i jest pod stałą opieką ortopedy, neurologa, psychiatry i psychologa, ponadto ma wyznaczone zabiegi rehabilitacyjne celem powrotu do pełnej sprawności. Organ kontroli ruchu drogowego we wniosku podał, że dokumentacja medyczna z leczenia po wypadku daje podstawę do uzasadnionych zastrzeżeń, czy A. F. w obecnym stanie zdrowia może prowadzić pojazdy mechaniczne po drogach publicznych biorąc pod uwagę, że ma problemy z kręgosłupem szyjnym i poważne zaburzenia na tle psychicznym. Pismem z dnia 29 marca 2018 r. Starosta Powiatu [...] zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w O. o przekazanie kopii dokumentów świadczących o tym, że wobec skarżącej istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu jej zdrowia w świetle art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 - dalej jako: "ustawa o kierujących pojazdami"). Jednocześnie poinformował Policję, że brak jest podstaw do kierowania skarżącej na badania psychologiczne. W odpowiedzi Komenda Powiatowa Policji w O. przesłała kopie dokumentacji medycznej z leczenia skarżącej po wypadku, w którym brała udział. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta [...] działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami wydał decyzję o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wobec uznania, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia, zasygnalizowane przez Komendę Powiatową Policji w O., co do stanu zdrowia kierowcy. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. F. podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, odwołując się do treści art. 75 ust. 1 i art. 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wskazało, że powyższe przepisy nie określają precyzyjnie jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione" i "poważne" oraz, że informacja o nich musi być wiarygodna. Ponadto organ stwierdził, że skierowanie na badania lekarskie może nastąpić, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić konkretne i uzasadnione okoliczności świadczące o pogarszającym się stanie zdrowia strony. Z kolei ocena przesłanek uzasadniających wydanie skierowania musi być dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu. W związku z powyższym Kolegium wyjaśniło, że zawarta we wniosku Policji informacja, co do pozostawania skarżącej po wypadku drogowym z dnia 2 maja 2017 r., pod opieką ortopedy, neurologa, psychiatry i psychologa, a także wyznaczenie zabiegów rehabilitacyjnych stanowi informację wiarygodną i z pewnością zawiadomienie pochodzące od tego organu może stanowić podstawę do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, tym bardziej, że zostało poparte stosowną dokumentacją medyczną z leczenia skarżącej. W skardze na powyższą decyzję A. F. zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego tj. - art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami poprzez przez błędną wykładnię i wskazanie, że zaistniały "uzasadnione" i "poważne" zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia mogące mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu, podczas gdy w realiach sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw wskazujących, aby stanowiła jakiekolwiek zagrożenie w ruchu drogowym, brak jest podstaw do uznania, że przedłożona dokumentacja medyczna z przełomu 2017/2018 i następna świadcząca o całkowitym zakończeniu rekonwalescencji z wynikiem pozytywnym wskazywała na uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącej; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 7, art 8, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, a skutkujący wydaniem decyzji opartej na błędnych ustaleniach faktycznych, co naruszyło prawo proceduralne i wpłynęło na naruszenie zasady legalizmu; - art. 7a k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez niezastosowanie zasady in dubio pro libertate - gdyż w sprawie pozostają wątpliwości, co do normy prawnej a w szczególności w kwestii dokonania przez organ oceny przesłanek "uzasadnionych i poważnych" do skierowania na badania pomijając, a nawet kwestionując dokumentację o zakończeniu rekonwalescencji z wynikiem pozytywnym; - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewykazaniu dowodów, na których organ oparł swoją decyzję i całkowite pominięcie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, powinno zawierać przytoczenie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Materialnoprawną podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 tej ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4 osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b określa zaś, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję o skierowaniu na badania z urzędu, na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a), lub na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami. Z unormowań tych wynika, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, zaś źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowo "zastrzeżenie" oznacza "krytyczną uwagę, wątpliwość" (por. "Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny", Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, str. 1455). Należy również mieć na uwadze, że w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami mowa jest o "uzasadnionych", a w art. 75 ust. 1 pkt 5 tej ustawy o "uzasadnionych i poważnych" zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. Oba te sformułowania są dość ogólne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1699/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze wskazuje się, że chodzi o przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem i że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne, co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Wątpliwości te muszą być poparte ustaleniami na okoliczność ewentualnych schorzeń lub wad zdrowia kierującego pojazdami (por. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2015 r., I OSK 1476/13 oraz z 4 marca 2016 r., I OSK 1346/14, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Może to być np. pochodząca z różnych źródeł informacja o pogarszającym się stanie zdrowia, objawy chorobowe świadczące o zaistnieniu przeciwwskazań do wydania prawa jazdy (tak: Wojciech Kotowski, Komentarz do art. 122 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, System Informacji Prawnej Lex Omega, aktualny na gruncie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierującymi pojazdami z uwagi na przejście regulacji do tej ustawy). Celem badań jest jedynie weryfikacja powziętych przez organ wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 584/13 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia użytkownicy dróg publicznych powinni pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że organ administracji publicznej, który posiada do tego ustawowe uprawnienia, podejmuje działania mające na celu wyeliminowanie zagrożeń, jakie mogą stwarzać kierowcy posiadający prawo prowadzenia pojazdów, pomimo, że stan ich zdrowia nie daje gwarancji bezpiecznego kierowania pojazdem (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 509/15 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga zatem, aby organ wydający uprawnienia do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby uprawnienia te otrzymały osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale także by kontrolował, czy kierujący w późniejszym czasie nie utracił zdolności zdrowotnych do kierowania pojazdami. Temu celowi miała i ma służyć instytucja wprowadzona poprzednio do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a obecnie w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1699/16 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały materiału dowodowego, który pozwoliłby im stwierdzić, że istnieją uzasadnione – w powyższym rozumieniu - zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącej jako kierowcy. Po pierwsze należy wyjaśnić, że w zakończonym postępowaniu organy obu instancji związane były zasadami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, w tym zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą przekonywania. Winny zatem stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Powinny też prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Emanacją zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu wyjaśniającym jest norma zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. nakazująca organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasadę tę urzeczywistnia też art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że organy powzięły w ich ocenie, uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierowcy - skarżącej uzasadniające skierowanie jej na badania lekarskie z powodu treści pisma/wniosku policji. Organy czyniąc z treści tego pisma główny dowód w sprawie na okoliczność istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącej, faktycznie odstąpiły od samodzielnej oceny prawnej w zakresie ziszczenia się przesłanek z art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami, dając pierwszeństwo ocenie wyrażonej we wniosku. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 878/09 (publ. na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który zachowuje aktualność na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym samo uzyskanie wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże nie obliguje organu do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Organ administracji, mając na uwadze treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a., winien bowiem przeprowadzić postępowanie administracyjne zmierzające do uprawdopodobnienia istnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów przez stronę ze względu na jej stan zdrowia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Starosta był zobligowany do dokonania oceny, czy informacja uzyskana z Komendy Powiatowej Policji w O., zawarta w piśmie z dnia 9 marca 2018 r. o istnieniu uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącej jest wiarygodna i wystarczająca do wydania decyzji na podstawie art. 99 ustawy o kierujących pojazdami. Prawidłowa wykładnia powołanego przepisu powinna prowadzić do uznania, że organ - Policja - jest zobowiązany wskazać przesłanki uzasadniające stwierdzenie o istnieniu zastrzeżeń, co do stanu zdrowia kierowcy. Wprawdzie przy piśmie z dnia 29 marca 2018 r. Policja przekazała kopie dokumentacji medycznej z leczenia skarżącej, jednakże w ocenie Sądu ten materiał dowodowy, nie uzasadniał wydania decyzji o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie. Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżąca była osobą poszkodowaną w kolizji drogowej, a doznane obrażenia uzasadniające skorzystanie z pomocy neurologa, ortopedy, czy nawet psychiatry z powodu stanów lękowych po zdarzeniu nie stanowiły, a przynajmniej organ tego nie wykazał, by stanowiły przeciwwskazania zdrowotne co do dalszego udziału skarżącej w ruchu w charakterze kierowcy. Z żadnego bowiem z tych dokumentów nie wynika, by istniały uzasadnione, a ponadto poważne wątpliwości co stanu zdrowia skarżącej, co jest istotą art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Oczywiście należy stwierdzić, że nie jest wymagane, aby wniosek o skierowanie na badania lekarskie zawierał szczegółowe dane dotyczące stanu zdrowia kierowanego na badania, gdyż te dane podlegają ocenie dopiero w toku badania, jednakże skoro to Starosta posiada uprawnienie do kierowania na badanie sprawdzające, a nie lekarze orzecznicy, to niezbędnym jest, aby decyzja w tym przedmiocie znalazła potwierdzenie w przedstawionym we wniosku – lub w innych dokumentach uzyskanych przez organ - uzasadnieniu zastrzeżeń dotyczących stanu zdrowia kierowanego na badania. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy obu instancji w sposób bezkrytyczny oparły się na wniosku Policji i niepotwierdzającej go dokumentacji medycznej, natomiast organy te pominęły twierdzenia skarżącej o zakończeniu z powodzeniem leczenia w tym rehabilitacji, jak również o ujawnieniu materiału który to potwierdzał. Zatem pominęły okoliczności, które działały na korzyść skarżącej. Podnieść należy, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania, co do istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia wynika, że otrzymawszy zawiadomienie organ jest obowiązany ową przesłankę ocenić. Oznacza to, że ma obowiązek ustalić, czy zawiadomienie jest na tyle uzasadnione, że wynikają z niego takie okoliczności, które uzasadniają skierowanie kierowcy na badania lekarskie, aby podczas nich można było stwierdzić istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skierowanie kierowcy na badania lekarskie w związku z zawiadomieniem właściwego organu o stanie zdrowia kierowcy nie może być automatycznie skutkiem tego zawiadomienia. Konieczne jest stwierdzenie, że wynikają z niego uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierowcy (por. wyrok NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 564/13). Zauważyć w tym miejscu należy, że Starosta zwracając się pismem z dnia 29 marca 2018 r do Komendy Powiatowej Policji w O. o przekazanie kopii dokumentacji medycznej skarżącej wyraził stanowisko, że w jego ocenie brak jest podstaw do kierowania jej na badania lekarskie, by następnie po otrzymaniu tejże dokumentacji, z której w zdaniem Sądu nie można było wyprowadzić wniosku o nasuwających się zastrzeżeniach, co do warunków zdrowotnych skarżącej, jako kierowcy, wydać decyzję o skierowaniu jej na takie badania. W rozpatrywanej sprawie organy wydając zaskarżone decyzje oparły się na niekompletnym materiale dowodowym, a ten który wzięły pod uwagę nie stanowił podstawy do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania, w konsekwencji dokonały błędnej oceny tego materiału skutkującej wydaniem wadliwych rozstrzygnięć. Podkreślić należy, że każda decyzja nakładająca na stronę jakikolwiek obowiązek, w tym obowiązek poddania się badaniom lekarskim, musi być w sposób rzetelny i przekonywujący uzasadniona, musi wskazywać nie tylko przepisy prawa stanowiące podstawę wydania decyzji, ale również musi wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i przesłanki, którymi organ się kierował. Przesłanki te, muszą być wskazane w uzasadnieniu decyzji. Stwierdzić zatem należy, że organy administracji publicznej rozpatrujące przedmiotową sprawę naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu, działając jednocześnie w poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego określonych w k.p.a. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.