VII SA/Wa 2099/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 maja 2024 r. nr KOA/4474/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołań K.T. i E D., decyzją z 16 maja 2024 r. nr KOA/4474/Ar/23 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...]lipca 2023 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-biurowego wraz z urządzeniami budowlanymi służącymi do prawidłowego funkcjonowania budynku na działce nr [...]przy Al. [...]we wsi [...]z dojazdem do drogi - Al. [...]poprzez działkę nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 20 marca 2023 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w [...]złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej na wstępie. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Wójt Gminy [...]decyzją z [...]lipca 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W decyzji organ ustalił, że projektowana zabudowa ma pełnić funkcję usługową. Planowana część magazynowa w budynku magazynowo-biurowym będzie przeznaczona na składowanie materiałów budowlanych. Działalność - bez sprzedaży detalicznej. W zakresie otoczenia terenu inwestycyjnego organ ustalił, że działka inwestycyjna nr [...] ma powierzchnię 9749 m2. Jest to działka niezabudowana, nieuzbrojona, z dostępem do drogi publicznej - Al. [...]poprzez działkę nr [...] na podstawie ustanowionej notarialnie służebności gruntowej. Na działce nr [...]istnieje budynek magazynowo-biurowy. Działki sąsiednie znajdujące się w obszarze analizowanym, tj. 150 m od granic terenu inwestycji, zabudowane są zabudową usługową (magazyny, hurtownie, biura), mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudową produkcyjną (zakład F. - produkcja wyrobów sanitarnych, zlewozmywaków, baterii, wyposażenia kuchennego i pomieszczeń sanitarnych, okapów, sprzętu AGD i in.). W Al. [...]położone są sieci: wodociągowa, energetyczna, gazowa. Organ ustalił w punkcie 2. decyzji warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W zakresie warunków wynikających z przeprowadzonej analizy dotyczącej tzw. zasady dobrego sąsiedztwa organ ustalił: - powierzchnia zabudowy budynku na działce - nie więcej niż 34% powierzchni działki nr [...], - nie wyznacza się linii zabudowy od Al. [...]- budynek posadowiony będzie poza istniejącym budynkiem na działce nr [...], w "drugiej linii zabudowy" od drogi, - szerokość elewacji frontowej budynku od strony Al. [...]- 29 m ± 20%, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku: 5m÷12m, - wysokość budynku - maks. 12m (od poziomu gruntu przy wejściu do najwyższego punktu kalenicy dachu); dach budynku: dwupołaciowy o nachyleniu połaci do 30°; dopuszczalny dach płaski. W punkcie 2.5. decyzji organ ustalił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które obejmują w szczególności ochronę przed: pozbawieniem: - dostępu do drogi publicznej, - możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, - dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Ponadto właściciel gruntu nie może: - wykonywać robót zmieniających stosunki wodne, robót wpływających na zmianę kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, - odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji działki nr [...] oznaczono lit. ABCDEFGHIJK-A na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 – załączniku nr 1 do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że sąsiednie działki, będące w obszarze analizowanym, mające dostęp do tej samej drogi publicznej Al. [...]to: - działki nr [...], [...] (jako jedna nieruchomość), nr [...], [...], [...]i [...] (jako jedna nieruchomość), nr [...], [...], [...]oraz nr [...], [...], [...] (jedna nieruchomość), nr [...]i [...] (jedna nieruchomość) - o funkcji wyłącznie usługowej, zabudowane budynkami biurowymi, magazynowymi (hurtownie wielobranżowe, tkanin, AGD, materiały budowlane i inne), - działki nr [...], [...], [...][...], [...]zabudowane budynkiem produkcyjnym - zakład F. produkcja wyrobów sanitarnych, zlewozmywaków, baterii, wyposażenia kuchennego i pomieszczeń sanitarnych, okapów, sprzętu AGD i in.), - działki nr [...], nr [...]i [...] (jedna nieruchomość), nr [...], nr [...]- z zabudową mieszkaniową i zabudową usługową - hurtownie wielobranżowe, usługi budowlane, stolarstwo i inne, - działki nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...]- z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, co, zdaniem organu, umożliwia kontynuację funkcji, parametrów i cech architektonicznych i urbanistycznych w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy zabudowa kubaturowa ma znaleźć się w pewnym oddaleniu od drogi publicznej przyjęto, że frontem działki jest szerokość nieruchomości (części nieruchomości), od strony której odbywa się wjazd i która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej. Zatem wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 150 m będzie zdaniem organu wystarczające dla ustalenia wskaźników wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że wskaźnik zabudowy max 34% wyznaczono wg średniego wskaźnika zabudowy dla działek z zabudową usługową występującą w obszarze analizowanym, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia). Szerokość elewacji frontowej planowanego budynku od strony Al. [...] (29m± 20%) wyznaczono wg średniej szerokości elewacji frontowych budynków usługowych istniejących w obszarze analizowanym z dopuszczeniem ustawowej tolerancji 20% (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Górną krawędź elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w przedziale min 5m - max 12m w odniesieniu do wysokości będących w obszarze analizowanym. Wysokość projektowanego budynku od gruntu do najwyższego punktu dachu wyznaczono na maks. 12m, przyjmując wysokości budynków usługowych z sąsiedztwa/obszaru analizowanego - na działce nr [...] (12m), działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (do 14m), jednocześnie zgodnie z wnioskiem inwestora. Inne sąsiednie budynki na działkach nr [...]i nr [...]mają wysokości ok. 11m, a więc wzniesienie budynku o wysokości 12m wpisze się w ład architektoniczny zastany na tym terenie. Geometrię dachu (kąt nachylenia i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów budynków usługowych będących w obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Zdaniem organu, takie wyznaczenie wskaźników (wielkości) pozostanie w zgodzie z zachowaniem ładu przestrzennego i spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie, nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie. Zastosowane rozstrzygnięcie uwzględnia uwarunkowania istniejące na terenie analizowanego obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego przez inwestora we wniosku. W zakresie wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej organ wyjaśnił, że zasady jego ustalania nie wynikają wprost z żadnych obowiązujących przepisów. Wskaźnik jest zatem ustalany przez urbanistę lub architekta na poziomie funkcjonalnie związanym z innymi parametrami zagospodarowania terenu, jednakże nie podlega ocenie w tym postępowaniu organu. Organ podał, że w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, w jaki sposób należy ustalać parametry nowej zabudowy, wymienione w § 1 ust. 1 pkt 1-5. Jednakże ani w § 1 ust. 1 ani w innych przepisach rozporządzenia nie przewidziano ustalania powierzchni biologicznie czynnej, ani nie wskazano, w jaki sposób należałoby taki wskaźnik ustalić. Z rozporządzenia wynika natomiast jednoznacznie obowiązek określenia powierzchni zabudowy, który to obowiązek został przez organ wypełniony. Wyniki analizy dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji zebrane zostały w formie graficznej i tekstowej i stanowią załączniki nr 2 i nr 3 do decyzji. Nadto organ podał, że projekt decyzji został przesłany celem uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych do Starosty [...]. W ustawowym terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie organ uzgadniający nie zajął stanowiska, toteż - zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uzgodnienie uważa się za dokonane. Projekt decyzji został uzgodniony w zakresie obsługi komunikacyjnej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (GDDKiA jest zarządcą Al. [...]na odcinku obejmującym m.in. działkę [...]) postanowieniem z [...]maja 2023 r. Projekt decyzji został też przesłany, celem uzgodnienia w zakresie melioracji, do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...]. Jednakże w ustawowym terminie 2 tygodni organ uzgadniający nie zajął stanowiska, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie uważa się za dokonane. Działkę nr [...]stanowią grunty kl. IVb i V, a więc grunty niechronione ustawowo, działka nr [...]oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem "Ba" - tereny przemysłowe, zatem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto organ podał, że w toku postępowania inwestor wniósł o zwiększenie wyznaczonego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika zabudowy z 34% do 41%. Jednakże organ nie uwzględnił wniosku inwestora w tym zakresie wskazując, że wprawdzie w obszarze analizowanym znajdują się działki o funkcji usługowej o wskaźniku zabudowy do 51%, to w decyzji wyznaczono go w odniesieniu wyłącznie do średniego wskaźnika zabudowy oraz wyjaśniając, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium dokonało oceny sposobu wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, jak również analizy obszaru. Jak podało Kolegium, obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego na odległość nie mniejszą niż 150 m, z uwagi na to, że szerokość frontu przedmiotowej działki, z którego odbywa się główne wejście posiada szerokość wynoszącą 50 m. Przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w rozporządzeniu, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium wyjaśniło przy tym, że działka sąsiednia, to nie tylko działka przyległa do terenu inwestycji, ale obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na ocenę możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Teren inwestycji usytuowany jest w obszarze o zabudowie usługowo-magazynowej, produkcyjnej. Znajdują się tam również hurtownie, place składowe, budynki handlowe oraz zabudowa mieszkaniowa. Planowana inwestycja, to budowa budynku magazynowo-biurowego, a więc pod względem rodzaju i funkcji zabudowy, stanowi zdaniem Kolegium kontynuację i uzupełnienie istniejących funkcji, przy czym kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W kwestii dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy, zdaniem Kolegium parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, parametry przedmiotowej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy. Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym kształtują się od 9% do 51%, przy czym w części opisowej sporządzonej analizy terenu szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Organ ustalił wskaźnik dla działki inwestycyjnej w wysokości 34% jako nawiązującego do średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym dla zabudowy usługowej wynosi 34%. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym dla budynków usługowych wynosi 29m. Szerokość elewacji frontowej zabudowy usługowej waha się od 11m do 92m Organ ustalił ten wskaźnik zabudowy na 29m z tolerancją 20%. Ustalenie takie Kolegium uznało za prawidłowe w związku z ustaleniem tego parametru na podstawie średniej z obszaru analizowanego. Kolegium uznało za prawidłowe też ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej projektowanego budynku jako wysokości nawiązującej do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Zdaniem Kolegium, w związku z tym, że w analizowanym obszarze budynki posiadają zróżnicowane dachy, dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu o parametrach wskazanych w decyzji organu I instancji. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja zapewnia kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodało, że planowana inwestycja, jak wynika z przeprowadzonej analizy, ma dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a tym samym została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przed wydaniem decyzji organ I instancji uzyskał dla przedmiotowej inwestycji wszelkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania o niezgodności planowanej inwestycji ze studium, Kolegium wyjaśniło, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, określa ono jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, nie może więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji o warunkach zabudowy. Zapisy studium także nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła K.T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności kwestii związanych z sąsiedztwem planowanej inwestycji i naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, bezkrytyczne przyjęcie, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa usługowo-magazynowa, produkcyjna, podczas gdy nie można wprost przypisać analizowanemu obszarowi takiej funkcji, zwłaszcza z uwagi na fakt, że część działek jest niezabudowana, część stanowi zabudowę jednorodzinną, co powinno prowadzić do uznania, że budynek usługowo-magazynowy nie stanowi uzupełnienia istniejącej funkcji obszaru analizowanego, a w konsekwencji warunki zabudowy nie powinny zostać dla tej inwestycji ustalone w tym kształcie, b) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez nieustalenie w decyzji organu I instancji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla inwestycji, co powoduje, że odwołanie nie zostało rozpoznane w sposób merytoryczny, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było zważenie wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów, c) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja organu II instancji, jak również uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest wieloma błędami zarówno w zakresie przepisów postępowania, jak również prawa materialnego oraz w sytuacji, gdy organ I instancji nie zbadał w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że wskaźniki nowej zabudowy określone w powyżej wskazanych przepisach zostały ustalone w decyzji organu I insatncji w sposób odpowiadający prawu, podczas gdy w toku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniono jedynie działki o funkcji usługowej oraz mieszkaniowo-usługowej, rozporządzenie zaś wyraźnie wymaga wyznaczenia parametrów nowej zabudowy na podstawie średnich wskaźników dla całego obszaru analizowanego, a nie tylko dla arbitralnie wybranych działek, b) § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie w zaskarżanej decyzji, że organ I instancji prawidłowo przyjął szerokość elewacji frontowej budynku na poziomie 29m ± 20%, podczas gdy prawidłowe ustalenie tego parametru polega w pierwszej kolejności na określeniu średniej szerokości wynikającej z analizy urbanistycznej, a następnie na zmniejszeniu/zwiększeniu tej średniej o poziom tolerancji wynoszący 20%. Tym samym organ I instancji ustalając szerokość elewacji frontowej miał obowiązek wielkość tę (20% tolerancji) uwzględnić w podanej wartości. Pozostawienie do wyboru inwestora, czy szerokość elewacji frontowej będzie zmniejszona bądź zwiększona o 20% jest niedopuszczalne. To bowiem do organu należy precyzyjne określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy obu instancji całkowicie pominęły fakt, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w centralnej części miejscowości, nie na jej obrzeżach, bądź poza jej administracyjnymi granicami. Z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że inwestycje usługowo-magazynowe winny być natomiast lokalizowane w miejscach, w których nie będą ingerowały w nieuzasadniony sposób w istniejąca zabudowę jedno, bądź wielorodzinną. Dla zobrazowania otoczenia planowanej inwestycji zamieściła w skardze zrzut ekranu z geoportalu. Zdaniem skarżącej obszar analizowany nie ma charakteru zabudowy usługowo-produkcyjnej. Skarżąca przyznaje, że rzeczywiście znajdują się w nim budynki o podobnym charakterze, niemniej z przedstawionego zrzutu wynika, że są one oddalone od istniejącej zabudowy jednorodzinnej i dodatkowo nie stanowią przeważającego rodzaju zabudowy w tym obszarze. W dalszej części uzasadnienia skarżąca już twierdzi, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być obok istniejących zabudowań jednorodzinnych oraz działek, które w chwili obecnej pozostają niezabudowane. Zdaniem skarżącej, ustalanie warunków zabudowy dla takich inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy jednorodzinnej będzie miało negatywny wpływ na potencjalne powstanie dalszej zabudowy jednorodzinnej w tym rejonie. Skarżąca stawia pytanie: Czy budynki magazynowo-usługowe powinny wypierać zabudowę jedno bądź wielorodzinną z centrum miejscowości? i odpowiada, że tego rodzaju inwestycje powinny być lokalizowane w odpowiedniej odległości od istniejącej zabudowy jednorodzinnej, tak aby takie inwestycje nie wpływały negatywnie na lokalną społeczność. Zdaniem skarżącej wynaturzeniom urbanistycznym nie należy dawać prymatu interesowi indywidualnemu, aby mieć blisko swego domu miejsce pracy (w postaci magazynu) nad interesem zbiorowym, aby mieć znośne warunki życia i mieszkania, bez konieczności słuchania hałasu transportu ciężarowego przez całą dobę, a tak będzie miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, wykonanie przedmiotowej inwestycji będzie miało dalece negatywny wpływ na interesy właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących, wyrządzając im poważną szkodę majątkową polegającą na utracie wartości ich nieruchomości, a także naraża ich na osobiste dolegliwości związane z brakiem możliwości spokojnego korzystania z ich miejsc zamieszkania, podczas gdy z drugiej strony za jej wykonaniem nie stoi żaden interes publiczny czy społeczny, tylko partykularny interes jedynie jednej osoby, realizowany z całkowitym pogwałceniem zasad ładu przestrzennego i interesów społeczności lokalnej. W ocenie skarżącej zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji całkowicie pominęły wskazane powyżej kwestie, co powoduje, że organy te nie oceniły zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a co więcej, dokonały one dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów oraz naruszyły zasadę dobrego sąsiedztwa płynącą z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Skarżąca podniosła, że z literalnego brzmienia § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia wynika, że wyznaczenie wskaźników dla nowej zabudowy następuje na podstawie średnich wskaźników dla całego obszaru analizowanego. Skarżąca twierdzi, że analiza urbanistyczna sporządzona została wadliwie, ponieważ przy określaniu poszczególnych wskaźników nie uwzględniono w analizie wszystkich działek z obszaru analizowanego, lecz w sposób arbitralny, wybrane zostały jedynie działki, które swoim przeznaczeniem były podobne do działki analizowanej, co wprost przeczy przepisom rozporządzenia, które nakazują użycie średniego parametru dotyczącego całego obszaru. Organ I instancji przeniósł ustalenia wadliwej analizy urbanistycznej do decyzji, co również uczyniło ją wadliwą. Zdaniem skarżącej organ również nieprawidłowo określił w decyzji wskaźnik szerokości elewacji frontowej na poziomie 29m z dopuszczeniem ustawowej tolerancji ± 20%, a powinien wskaźnik ten wyrazić za pomocą konkretnej liczby albo poprzez wskazanie widełek "od – do". W ocenie skarżącej, nieprawidłowe określenie tego wskaźnika wpływa na niemożność sporządzenia projektu budowlanego, a w konsekwencji uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskaźnik ten jest na tyle nieprecyzyjny, że uniemożliwia inwestorowi przygotowanie projektu budowlanego, a następnie dokonanie jego oceny w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z 6 grudnia 2024 r. uczestnik postępowania E. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odpowiedź na skargę, w której wniosła o oddalenie skargi w całości. Nadto na podstawie art. 106 § 3 ppsa wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z oświadczeń: R.J i K.J. oraz A.B i W.B., w celu wykazania faktu, że funkcja oraz parametry planowanej inwestycji stanowią uzupełnienie funkcji zastanych w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, okoliczne sąsiedztwo sprzyja realizacji inwestycji, a postawa skarżącej polegająca na negowaniu wszystkich powstających w okolicy inwestycji jest uważana za społecznie naganną i hamującą dalszy rozwój okolicy. W uzasadnieniu odpowiedzi Spółka, będąca inwestorem w sprawie, podniosła, że w okolicy dominuje zabudowa produkcyjna, np. zakłady F. sp. z o.o. magazynowo-biurowa, czy też magazynowo-biurowo np. B. sp. z o.o. czy zabudowa znajdująca się na działce obciążonej służebnością na rzecz inwestora. Uczestniczka wskazała, że skarżąca na swojej nieruchomości, która jest zabudowana budynkiem jednorodzinnym, prowadzi działalność gospodarczą w branży usług, co tym bardziej dziwi fakt kontestowania otaczających ją inwestycji. Uczestniczka podała, że planowana inwestycja zlokalizowana jest we wsi [...] a działka inwestycyjna oddalona jest od drogi publicznej, a dodatkowo pozbawiona jest bezpośredniego dostępu do tej drogi. Dostęp ten zapewnia jej służebność biegnąca po działce zagospodarowanej pod zabudowę magazynowo-biurową. Samo niekorzystne położenie działki inwestycyjnej, do której dostęp jest ograniczony, wyklucza jej położenie w centrum wsi. Zdaniem uczestniczki postępowania, organ II instancji słusznie uczynił wyznacznikiem dla kształtowania planowanej zabudowy działki sąsiednie o funkcji usługowej/magazynowej/biurowej/produkcyjnej. Tereny pełniące odmienną funkcję niż planowana inwestycja, nie powinny być wyznacznikiem kształtowania nowej zabudowy. Jak podała uczestniczka, pogląd ten wyrażają także sądy administracyjne w orzecznictwie, zgodnie z którym kontynuacja funkcji, parametrów i cech kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz zasad dobrego sąsiedztwa wymaga, aby nową zabudowę dostosować do funkcji parametrów i cech wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (w tym przypadku jest to zabudowa magazynowo-biurowa), uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2018 r., II SA/Gd 183/18; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 października 2020 r., II SA/Rz 596/20; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 września 2020 r., II SA/Łd 85/20). Aby dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju w orzecznictwie sądów administracyjnych postuluje się wyznaczanie stref (podobszarów) urbanistycznych w ramach przyjętego obszaru analizowanego w odniesieniu do wielkopowierzchniowych, różnorodnych czy też położonych w specyficznym obszarze zabudowy terenów. Wyznaczenie tego rodzaju jednostek urbanistyczno-architektonicznych umożliwia w tych przypadkach pełną i najbardziej miarodajną realizację zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (tak wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r., II OSK 850/18). Wobec tego głównym punktem odniesienia dla określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji uczyniono działki z obszaru analizowanego o funkcji usługowej/magazynowej/biurowej/produkcyjnej, z uwagi na przedmiot niniejszej inwestycji – budowa budynku magazynowo-biurowego. Wobec tego, że planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, zdaniem uczestniczki organ II instancji słusznie uznał, że warunek kontynuacji funkcji należy uznać za spełniony. Wbrew stanowisku skarżącej, planowana inwestycja nie będzie wypierała zastanych funkcji, a tym bardziej nie będzie stanowiła jakiegokolwiek wynaturzenia urbanistycznego. Uczestniczka postępowania podkreśliła, że kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, tj. dokładnego odwzorowania takich samych zabudowań, lecz mieszczenie się w ramach zastanego sposobu zagospodarowania. Niejednorodność sposobu zabudowy obszaru analizowanego stanowi uzasadnienie dla uznania za słuszne odniesienie się przy określaniu wskaźników dla planowanej zabudowy jedynie do zabudowy o analogicznym przeznaczeniu. Wyznaczona szerokość elewacji frontowej ma odniesienie w zabudowie istniejącej i nie wprowadza żadnej nowej wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla istniejącego ładu przestrzennego. W replice z 10 stycznia 2025 r. skarżąca w całości podtrzymała wnioski i twierdzenia podniesione w skardze oraz wniosła o oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów uzupełniających dokumentów wskazanych w piśmie uczestniczki z 6 grudnia 2024 r., jako że dowody te nie są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie zachodzą w niej istotne wątpliwości, a przedstawione dokumenty w żaden sposób nie mogłyby się przyczynić do rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podała ponadto, że Starosta [...] w dniu [...] grudnia 2024 r. wydał decyzję nr [...]udzielającą E. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku magazynowo-biurowego na działce nr [...]położonej w miejscowości [...], opartą na wadliwej decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżąca podniosła, że pominięcie działek z zabudową jednorodzinną, które stanowią znaczną część obszaru analizowanego, jest niczym nieuzasadnione i sprzeczne z prawem. Zdaniem skarżącej pominięcie działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną jest zabiegiem dokonanym wyłącznie w interesie inwestora E. sp. z o.o., ponieważ parametry działek z zabudową jednorodzinną są znacznie niższe od parametrów innych działek znajdujących się na obszarze analizowanym, a ich eliminacja spowodowała sztuczne zawyżenie parametrów określonych w decyzji. Przykładowo skarżąca podała, że przy prawidłowym obliczaniu średniego wskaźnika zabudowy wynosiłby on 29% a nie 34% jak w decyzji, co przy działce o powierzchni prawie 10.000 m2 daje ponad 500 m2 dodatkowej zabudowy, uciążliwej dla nieruchomości sąsiednich. Skarżąca wskazała, że nawet w przypadku prawidłowego wyliczenia średnich wartości dla każdego z parametrów, to w świetle znacznie zaburzonego już ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, żadne odstępstwo nie powinno mieć miejsca. Obszar analizowany to swoista mieszanka budynków magazynowych i mieszkalnych, a w bliskim sąsiedztwie obszaru znajdują się dwie wielopasmowe drogi. Już obecnie istniejące wymieszanie rozmaitych funkcji zabudowy nie sprzyja kształtowaniu ładu przestrzennego. Dodatkowo skarżąca podniosła, że inwestor skorzystał z maksymalnej dopuszczonej powierzchni zabudowy, ponieważ zgodnie z projektem budowlanym powierzchnia zabudowy działki wynosić ma 3314,65 m2, co przy powierzchni działki 9749 m2 stanowi 33,99% powierzchni działki. Skarżąca wskazała nadto, że sprawa ta jest dla niej szczególnie istotna, jako że stanowiące własność skarżącej działki nr [...]i [...]położone są w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, a zgodnie z projektem budowlanym, ściana projektowanego budynku ma być położona w odległości jedynie 7,39 m od budynku położonego na działce skarżącej. Tak bliskie sąsiedztwo spowoduje dla skarżącej istotne konsekwencje, które mogą prowadzić do wystąpienia szkody w majątku skarżącej, a także szeregu uszczerbków niematerialnych w postaci poważnego zakłócenia codziennego funkcjonowania. Na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. Sąd - na podstawie art. 106 § 3 ppsa - oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie procesowym uczestniczki postępowania E. sp. z o.o. z 6 grudnia 2024 r. Pełnomocnik uczestniczki postępowania zaś - na podstawie art. 105 ppsa - zgłosił zastrzeżenia do oddalenia wniosków dowodowych zawartych w powyższym piśmie procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na niezasadność skargi, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez naruszenia zasad tego postępowania i norm proceduralnych. Rozważania jednak zacząć należy od kwestii proceduralnej, a mianowicie wniosku dowodowego uczestniczki postępowania E. sp. z o.o. zgłoszonego w piśmie z 6 grudnia 2024 r., którego Sąd nie uwzględnił, bowiem wniosek ten nie stanowi dowodu uzupełniającego z dokumentów, o których mowa w treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa". Wyjaśnić należy, że co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który – na podstawie art. 133 § 1 ppsa – kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt administracyjny. Od tej zasady istnieje jednak wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, z którego wynika, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu jedynie z dokumentów i to wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego, co należy rozumieć jako konieczność odroczenia rozprawy. Sąd administracyjny jest sądem szczególnym, który orzeka na podstawie materiału aktowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy i na podstawie stanu sprawy ustalonego przez organ. Sąd administracyjny nie dokonuje we własnym zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy za organ, a jedynie ocenia czy ustalony przez organ stan sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i czy zebrany przez organ materiał dowodowy dawał podstawy do wydania decyzji o określonej treści. W myśl bowiem art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt administracyjnych sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt administracyjnych sprawy, to tym samym, badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 ppsa). Sąd nie ustala we własnym zakresie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt administracyjnych sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, a także wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2342/15). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Sąd nie czyni własnych ustaleń faktycznych, lecz orzeka na podstawie ustalonego przez organ i wynikającego z akt administracyjnych stanu faktycznego. W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem sądu jest przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 1316/17). To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy za organ, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., II OSK 2243/21). Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu, tj. czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. W rozpoznawanej sprawie zgłoszony wniosek o przeprowadzenie dowodów z oświadczeń R.J.i K.J. oraz uczestników tegoż postępowania A.B. i W.B., nie są dowodami, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i pozostają bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ oświadczenia wyrażające aprobatę, bądź nie, dla planowanego przedsięwzięcia nie mają żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem przy ustalaniu warunków zabudowy kluczowe jest łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), powoływanej dalej jako "upzp", ustalanych na podstawie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wśród tych warunków, od spełnienia których uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie wymienia się zgód właścicieli nieruchomości sąsiednich. A zatem ustalenie warunków zabudowy nie zależy od zgody, bądź jej braku, właścicieli działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, lecz od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Wyjaśnić bowiem należy, że w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp organ ustala na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą. Z mocy ustawy więc stan faktyczny i prawny ustalony zostaje na podstawie wyników analizy urbanistycznej, a nie oświadczeń stron lub innych dowodów. W sprawie nie zachodziła więc konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, bowiem zebrany w sprawie materiał jest dostateczny do jej rozstrzygnięcia. W tym miejscu podkreślić jeszcze należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kolejnej (trzeciej) instancji administracyjnej i w jej toku nie następuje weryfikacja materiału dowodowego zmierzającego do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, lecz ocena – kontrola pod względem zgodności z prawem postępowania administracyjnego i aktu wydanego przez organ administracyjny. Stąd też możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym są bardzo ograniczone tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Innymi słowy, regulacja zawarta w art. 106 § 3 ppsa nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji, albo których organ nie przeprowadził w postępowaniu administracyjnym, mimo wnioskowania przez stronę o ich przeprowadzenie. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie powołanego art. 106 § 3 ppsa jest jedynie ocena, czy organy ustaliły ten stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. W związku z powyższym Sąd oddalił wniosek uczestniczki postępowania zawarty w piśmie z 6 grudnia 2024 r. o przeprowadzenie dowodów. Oceniając zaś sprawę co do jej istoty, Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa. W ocenie Sądu, materiał aktowy sprawy, który posłużył za podstawę do wydania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jest kompletny i uprawniał organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wstępnym etapie procesu budowlanego i ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a jeśli tak, jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, a jedynie stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga wyłącznie o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Dlatego brak aprobaty właścicieli nieruchomości sąsiednich dla realizacji planowanej inwestycji nie może odnieść skutku na tym etapie postępowania, bowiem decyzja o warunkach zabudowy uprawnia wyłącznie do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, które są uszczegóławiane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Oceny zaskarżonej decyzji należy więc dokonywać przez pryzmat istoty decyzji o warunkach zabudowy i jej funkcji w ramach prawa zagospodarowania przestrzeni. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora, jeżeli planowane zamierzenie inwestycyjne łącznie spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 upzp. Zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 64 upzp, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania jest elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości. W licznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego mocno akcentuje się wolność zagospodarowania terenu wywodzoną z prawa własności i przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp właśnie uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Dlatego też zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. zabudowy usługowej albo budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. W ramach identyfikacji funkcji usługowej brak jest też potrzeby analizy korelacji zastanej funkcji usługowej z planowaną funkcją usługową. Istotne jest, że na analizowanym terenie istnieje wzorzec dla planowanej funkcji usługowej. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie sprowadzają się do całkowitego podporządkowania planowanej zabudowy zabudowie sąsiadującej i mechanicznego powielania funkcji. Wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. Wskazuje się, że funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia, czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia nawet uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Jeżeli zatem planowany budynek odpowiada istniejącym na danym terenie parametrom zabudowy, to istnieją podstawy do stwierdzenia, że planowana zabudowa spełnia wymóg kontynuacji zabudowy. Według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie jako kluczowej zasady wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów upzp, a kontrola legalności ustalonych parametrów i wskaźników zabudowy powinna polegać nie tyle na formalistycznej i matematycznej weryfikacji tych parametrów, lecz ocenie czy realizują one zasadę kontynuacji i nie pozostają w konflikcie z istniejącym porządkiem urbanistycznym. W terenie o takim stopniu zurbanizowania jaki występuje w analizowanym obszarze (zabudowa usługowa: magazyny, hurtownie, place składowe, zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) nie sposób oczekiwać, aby nowa zabudowa w każdym wskaźniku zawsze miała wynikać z arytmetycznej średniej, w oderwaniu od konkretnych uwarunkowań urbanistycznych. W pewnych sytuacjach prowadziłoby to bowiem do ustaleń stanowiących w istocie zaprzeczenie ładu przestrzennego. W tym celu właśnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) m.in. w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 daje możliwość pewnej elastyczności, o ile jest to oczywiście uzasadnione wynikami analizy. Istota kontroli legalności wskaźników nie sprowadza się zatem – w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego – do matematycznej poprawności osiągniętego wyniku, ale oceny na ile wskaźnik pozostaje w zgodzie z zasadą kontynuacji. Kluczowe znaczenie ma to, że wyznaczone wskaźniki i parametry mieszczą się w zakresie wynikającym z analizy i zostały uzasadnione uwarunkowaniami urbanistycznymi i architektonicznymi w sąsiedztwie terenu inwestycji – że taka wielkość wskaźnika nie zakłóci ładu przestrzennego w tym obszarze (tak NSA w wyrokach z dnia: 5 lutego 2025 r., II OSK 1306/22; 26 listopada 2024 r., II OSK 53/24; 2 lipca 2024 r., II OSK 1486/23; 16 kwietnia 2024 r., II OSK 437/23; 13 lutego 2024 r., II OSK 2311/22; 8 lutego 2024 r., II OSK 1200/21 – i powołane tam orzecznictwo). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo przeprowadził analizę warunków wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie i w konsekwencji wydał słuszną decyzję ustalającą warunki zabudowy. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przesądzają w znacznej mierze o wynikach postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy, nie naruszają przepisów prawa. Obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony w odległości 150 m, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 5a upzp. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W decyzji organu I instancji został on ustalony w punkcie 2.1. – nie więcej niż 34% powierzchni działki inwestycyjnej, jako nawiązującego do średniego wskaźnika w obszarze analizowanym dla zabudowy usługowej. Jak podał organ, w obszarze analizowanym wskaźnik ten kształtuje się od 15% do 51%. Zatem organ prawidłowo określił wartość tego parametru. Wprawdzie żaden z organów nie uzasadnił, dlaczego nie uwzględniono zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (na 5 działkach), jedynie pod analizą uczyniono odnośnik w postaci gwiazdki i wyjaśniono, że ze względu na funkcję planowanego budynku magazynowo-biurowego, w analizie nie uwzględniono wskaźników zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to jednak, w ocenie Sądu, z punktu widzenia ładu przestrzennego, a zwłaszcza w kontekście wyżej powołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustalając warunki nowej zabudowy należy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, jest to wystarczające uzasadnienie dla takiego wyznaczenia wskaźników. Oczywiste jest, że im większa jest powierzchnia działki, tym większy może być budynek posadowiony na takiej działce, i tym samym wskaźnik zabudowy będzie się zwiększał, nie oznacza to jednak za zasadne automatyczne przyjęcie, że projektowany budynek na niej posadowiony będzie odbiegał gabarytami i wielkością od pozostałych budynków tego samego rodzaju i że nie będzie się wpisywał w zastany ład przestrzenny na obszarze analizowanym - bo zdaniem Sądu projektowany budynek będzie stanowił kontynuację zabudowy w obszarze analizy i będzie zgodny z istniejącą funkcją zabudowy. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Szerokość elewacji frontowej zabudowy usługowej waha się od 11 m do 92 m. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym dla budynków usługowych wynosi 29 m. Organ ustalił ten wskaźnik zabudowy na 29 m z dopuszczeniem ustawowej tolerancji 20%. Ustalenie takie należy uznać za prawidłowe w związku z ustaleniem tego parametru na podstawie średniej z obszaru analizowanego. Parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy, wbrew stanowisku skarżącej, nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą czy przez określenie chociażby widełek "od-do". Mogą być również określone w inny sposób. Parametry ustala się przede wszystkim tak, aby odpowiadały ładowi przestrzennemu, rozumianemu jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (działki sąsiednie) oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wbrew argumentacji przytoczonej w skardze parametry danej inwestycji wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz mogą być również określone w inny sposób, o ile wynika to z analizy funkcji oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd o dopuszczalności określenia w decyzji parametrów nowej zabudowy przy użyciu sformułowań m.in. takich jak: "około", "minimalnie - maksymalnie", "od - do". Zwykle bowiem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, gdyż to w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dochodzi do ostatecznego i dokładnego ustalenia wymiarów projektowanego obiektu budowlanego (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2023 r., II OSK 72/21 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie powyższego parametru w wielkości wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy. Słuszne jest zatem stanowisko inwestora zawarte w piśmie procesowym z 6 grudnia 2024 r., że wyznaczona szerokość elewacji frontowej ma odniesienie w zabudowie istniejącej i nie wprowadza żadnej nowej wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla istniejącego ładu przestrzennego. Taka wielkość wskaźnika nie zakłóci ładu przestrzennego w tym obszarze. Zgodnie z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Natomiast zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika, że budynki usługowe usytuowane na terenie analizowanym mają wysokości od 11 m do 14 m. Zatem wzniesienie projektowanego budynku o wysokości maks. 12 m wpisze się w ład architektoniczny zastany na tym terenie, bowiem będzie on nawiązywał do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Geometrię dachu zaś ustalono odpowiednio do geometrii dachów budynków usługowych usytuowanych w obszarze analizowanym. Skoro w niniejszej sprawie na analizowanym terenie występuje zabudowa usługowa (magazyny, hurtownie, place składowe, budynki handlowe oraz produkcyjne), a wyznaczone parametry dla planowanej zabudowy (budowa budynku magazynowo-biurowego) realizują zasadę kontynuacji i nie pozostają w konflikcie z istniejącym porządkiem urbanistycznym, mieszczą się w dopuszczalnych granicach, to funkcja planowanej inwestycji nie będzie burzyć zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania. W ocenie Sądu zaplanowana inwestycja nie jest sprzeczna z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy. Planowana zabudowa jest dostosowana do funkcji, cech i parametrów zabudowy już istniejącej. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ ustalając warunki zabudowy rozstrzyga sprawę w zależności od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Dlatego też kwestie warunków technicznych budowy, jeszcze przecież niesprecyzowanych na tym etapie projektem budowlanym, nie podlegają ocenie tego organu. Właściwym do stosowania przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych jest wyłącznie organ administracji architektoniczno-budowlanej. To ten (i tylko ten) organ bada na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wyłącznie organ udzielający pozwolenia na budowę będzie oceniał zgodność projektu budowlanego z warunkami wynikającymi m.in. z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ udzielający warunków zabudowy nie ocenia też (art. 61 ust. 1 upzp) stanu faktycznego pod kątem wpływu inwestycji na stosunki sąsiedzkie. Sama kwestia wpływu na stosunki sąsiedzkie wymyka się spod kontroli sprawowanej w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a także w ramach postępowania budowlanego wówczas, gdy nie ma podstawy materialnoprawnej, ale wynikającej z przepisów planistycznych lub budowlanych. Zaburzenie stosunków sąsiedzkich, a raczej jego prawne konsekwencje, stanowią co do zasady domenę prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jak słusznie zwrócił uwagę inwestor, nie rozstrzyga się kwestii takich jak: ograniczenie dostępu do światła, zacienianie działek, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń, natężenie ruchu, naruszenie warunków gruntowych czy też pogorszenie warunków życie. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy i na ile planowana inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia. Kwestie te badane mogą być dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Również dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma podnoszony przez skarżącą na rozprawie argument związany z zalewaniem działek, ponieważ dokąd dana nieruchomość nie zostanie w trybie odpowiednich przepisów wyłączona z zabudowy, to nie ma zakazu jej zabudowy. Wyjaśnić ponadto należy, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 20 marca 2023 r., a w tej dacie obowiązywało powyższe rozporządzenie. Rozporządzenie go zastępujące Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116) weszło w życie w dniu 26 lipca 2024 r., a w tej dacie wniosek powyższy był już rozpoznany decyzją ostateczną. Zatem w sprawie tej organ nie mógł ustalić wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na podstawie rozporządzenia z dnia 15 lipca 2024 r., które w dacie rozpoznawania wniosku rozporządzenie to jeszcze nie obowiązywało. Zdaniem Sądu, oceniana pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 upzp decyzja jest prawidłowa. Zawiera ona zarówno wystarczające uzasadnienie prawne, jak i faktyczne (art. 107 § 3 kpa) i wskazuje przesłanki rozstrzygnięcia (art. 11 kpa). Kolegium dokonało ponownej, merytorycznej i własnej oceny dowodów (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa) istotnych w tej sprawie, co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazać przy tym należy, że wynikający z art. 7 kpa obowiązek uwzględniania słusznego interesu strony nie może stanowić podstawy do wyłączenia obowiązywania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego warunkujących dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II OSK 2563/20). W konsekwencji, zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za zupełny oraz właściwie oceniony przez organy obu instancji, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy określone treścią art. 107 § 3 kpa. Dodatkowo wyjaśnić należy, że w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp organ ustala na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą. Z mocy ustawy więc stan faktyczny i prawny ustalony zostaje na podstawie wyników analizy urbanistycznej, a nie oświadczeń i twierdzeń stron. Jeżeli zatem skarżąca kwestionowała ustalenia takiej analizy, to wnioski przeciwne wyprowadzać powinna nie z własnego "twierdzenia", ale z dokumentu równego mocy dowodu (wyżej wymienionej analizie) sporządzonemu przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot. Takiego dokumentu skarżąca w tej sprawie nie przedstawiła. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności inkryminowanej decyzji, z powodów wyżej wskazanych. Z przedstawionych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).