VII SA/Wa 2145/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant ref. Radosław Fijałkowski, , , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 29 lipca 2025 r. nr KOC/2261/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzją z 29 lipca 2025 r. nr KOC/2261/Ar/24, uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy W. m. W. z [...] marca 2025 r. nr [...] – ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (po 3 w segmencie) na działkach ew. nr [...], [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...]/ul. [...] na terenie Dzielnicy W. m. W. – i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek Osiedla [...] sp. z o.o. z 18 sierpnia 2021 r., który został uzupełniony i zmodyfikowany kolejno w dniach 4 i 5 października 2021 r., 10 i 25 listopada 2021 r., 15 i 28 czerwca 2022 r., 22 lutego 2023 r. i 8 marca 2023 r. Kolegium przytoczyło treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i stwierdziło, że sporządzona analiza nie spełnia w całości wymogów określonych w przepisach powołanego rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, brak jest podania wszystkich parametrów obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym (w zakresie kąta nachylenia dachów). Ponadto organ pierwszej instancji nie dopełnił należycie wymogom odnośnie wyznaczania i szczegółowego uzasadnienia wyznaczonej wielkości poszczególnych parametrów, o których mowa w § 4 do 8 rozporządzenia. I tak dla przykładu: 1. w przypadku parametru wskazanego w § 4 rozporządzenia (obowiązująca linia nowej zabudowy) brak jest podania: jak kształtuje się ten parametr na działkach sąsiednich (ust. 1); czy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 2); czy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (ust. 3). W części tekstowej analizy nie podano także konkretnej wielkości tego parametru, ustalono natomiast nieprzekraczalną linię zabudowy. O ile takie ustalenie jest dopuszczalne, to koniecznym jest jednak uzasadnienie tej okoliczności; 2. w przypadku parametru wskazanego w § 7 rozporządzenia (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) brak jest oceny jak kształtuje się ten parametr na działkach sąsiednich (ust. 1); czy na działkach sąsiednich wysokość ta przebiega tworząc uskok (ust. 3). Wprawdzie organ przedstawił dane z działek nr [...], [...]i [...], ale pominął działki nr [...], [...]i [...], dostępne przecież z tej samej drogi publicznej. Ustalenie tego parametru na poziomie 11 m wraz z, wynikającym z kolejnego punktu, kątem nachylenia połaci dachowych od 0° do 45°, może spowodować zabudowę o wysokości 11 m z dachem płaskim. Zabrakło zatem oceny czy taka zabudowa (choć znajdująca się w obszarze analizowanym) będzie odzwierciedleniem najbliższego otoczenia. Reasumując Kolegium stwierdziło, że analiza ma między innymi wskazywać wymiary i wskaźniki, a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu opartego na stwierdzonym stanie faktycznym, jak również z wyliczeń matematycznych. Ze względu na przedstawione wyżej okoliczności, zdaniem Kolegium nie można jednoznacznie przesądzić, czy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został spełniony w okolicznościach niniejszej sprawy, w tym między innymi, czy ustalenia dla zamierzonej inwestycji dotyczące w szczególności wielkości i sposobu wyznaczenia poszczególnych jej parametrów zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu są prawidłowe. Kwestia spełnienia tego warunku wymaga na nowo rozważenia przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu. Kolegium zwróciło uwagę organowi pierwszej instancji, że parametry dla planowanej zabudowy (wskazane w § od 4 do 8 rozporządzenia) określone w decyzji o warunkach zabudowy powinny być zgodne (przeniesione) z tymi prawidłowo ustalonymi w analizie dla planowanej inwestycji. Ponadto w decyzji określona precyzyjnie powinna zostać co do zasady wielkość wszystkich parametrów wskazanych w § od 4 do 8 rozporządzenia - w przypadku geometrii dachu nie określono kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. W treści decyzji powinna zostać także określona konkretna wielkość parametru linia zabudowy - nie jest wystarczające tylko jej wykreślenie na załączniku graficznym do decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że parametry dla planowanej zabudowy powinny być w decyzji podane jednoznacznie (wprost), a nie alternatywnie w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Kolegium zwróciło także uwagę organowi pierwszej instancji, że dla precyzyjnego wyjaśnienia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) należy konkretnie podać, jakie uzbrojenie terenu jest niezbędne dla danego zamierzenia budowalnego (mając na uwadze dane w tym zakresie określone przez inwestora we wniosku), a następnie zweryfikować, czy już ono istnieje, czy jest projektowane. Ponadto Kolegium wskazało, że w zakresie powyższej oceny trzeba mieć zatem na względzie między innymi, czy dostarczone przez inwestora oświadczenia dysponentów sieci są ważne (aktualne). W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że istniejące uzbrojenie (energia elektryczna, woda, kanalizacja i gaz) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Kwestia spełnienia tego warunku wymaga zatem ponownego wyjaśnienia przy uwzględnieniu zaprezentowanych powyżej zasad, tj. między innymi z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 ustawy. Kolegium podkreśliło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc należy opracować ją ze szczególną dbałością. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien opracować nową analizę z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji (zarówno tych ogólnie wskazujących co powinna zawierać prawidłowo sporządzona analiza, jak i tych szczegółowo odnoszących się do analizy sporządzonej w niniejszej sprawie) oraz postanowień ustawy i rozporządzenia. Rekapitulując Kolegium stwierdziło, że konieczność przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 80 i art 107 § 3 kpa - poprzez brak rozważenia przez SKO istotnych okoliczności sprawy oraz brak dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem wykładni art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa; 2) art. 138 § 2 kpa - poprzez bezzasadne przyjęcie istnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu - w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadniał konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Podnosząc powyższe zarzuty sprzeciwiająca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu, Spółka szczegółowo odniosła się do argumentacji Kolegium, która legła u podstaw decyzji kasatoryjnej. I tak: 1) w odniesieniu do ustalenia obowiązującej linii zabudowy organ I instancji w pkt 1.1.1 ("linie zabudowy") ustalił tę linię od strony granicy terenu inwestycji oznaczonego literami AB jako "przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej (dz. nr ewid. [...])", zaś od strony granicy terenu oznaczonego literami CD jako "przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich (dz. ewid. nr [...], [...])". Zdaniem Spółki jest to rozstrzygnięcie zgodne z treścią powołanej normy prawnej, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia, natomiast zastrzeżenia poczynione przez SKO nie mają uzasadnienia. Nie znajduje bowiem oparcia w ust. 2 i ust. 3 tego przepisu zarzut, jakoby brak było podania przez organ, jak kształtuje się ten parametr na działkach sąsiednich (ust. 1), czy linia zabudowy na działkach sąsiednich jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 2), czy linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok (ust. 3). Linia zabudowy została bowiem poprowadzona od działki sąsiedniej dz. nr [...] oraz dalej wzdłuż działki inwestycyjnej nr [...], natomiast druga linia zabudowy pokazana na rysunku graficznym wyznaczona została od działek nr [...] i nr [...], poprzez niezabudowaną działkę sąsiednią oraz następnie wzdłuż działki inwestycyjnej. Zdaniem Spółki, nie mają natomiast zastosowania w niniejszej sprawie przepisy ust. 2 i 3, co czyni zbędnym omawianie niezastosowania tych przepisów. Jako niezrozumiałe pozostaje także w ocenie Spółki wskazanie przez SKO na str. 8 (piąty wiersz od góry) - konieczność określenia w treści decyzji konkretnej wielkości "parametru linii zabudowy", a nie tylko jej wykreślenia na załączniku graficznym. Linia zabudowy została bowiem omówiona w treści decyzji pkt 1.1.1, a także pokazana w załączniku graficznym; 2) w przypadku parametru określonego w § 7 rozporządzenia (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) - Kolegium stwierdza w zaskarżonej decyzji, że brak jest wskazania oceny organu pierwszej instancji, jak kształtuje się ten parametr na działkach sąsiednich (ust. 1) oraz czy na sąsiednich działkach wysokość przebiega tworząc uskok (ust. 3). Spółka podała, że wyjaśnienie powyższej okoliczności może wymagać szerszej analizy zabudowy na działkach "sąsiednich", zwłaszcza właściwego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej użytego w § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. Dlatego warto odnieść się do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2024 r., II OSK 1299/21, w którym stwierdzono, że "wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dotyczy zabudowy znajdującej się na działkach położonych najbliżej działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy". Przy takim rozumieniu pojęcia działki sąsiedniej, za takie działki powinno się uznać działki oznaczone numerami ewid. nr [...] (od strony północnej), nr [...], [...] i [...] (od strony południowej). Są to działki o różnej wysokości, a zatem tworzące uskok, co powoduje celowość zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia. W takiej sytuacji - przyjęcie średniej wielkości w obszarze analizowanym, zgodnie z Tabelą 1 "Zestawienie parametrów" w załączniku nr 2 do decyzji z 10 marca 2025 r. dałoby wynik 9,33 m. Jednakże - nie można pominąć możliwości zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Z możliwości przyznanej przez ustawodawcę skorzystał autor analizy, w sposób wnikliwy analizując stan faktyczny zabudowy w obszarze analizowanym, który pozwala na przyjęcie wysokości wnioskowanej przez inwestora (str. 4/5 załącznika nr 2 do decyzji). Kolegium nie odniosło się do tej argumentacji twierdząc, że omawiana kwestia nie została jednoznacznie wyjaśniona i wymaga na nowo rozważenia przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu (str. 7 decyzji). Zatem również powyższy zarzut Kolegium co do braku wyjaśnienia w analizie urbanistycznej przesłanek rozstrzygnięcia w zakresie § 7 rozporządzenia, jest zdaniem Spółki pozbawiony podstaw; 3) wprawdzie Kolegium nie zakwestionowało wprost naruszenia § 8 rozporządzenia, dotyczącego ustalenia geometrii dachu projektowanej inwestycji, to jednak wspomniało na str. 6 decyzji, że "ustalenia dotyczące geometrii dachu nie są też dowolne, lecz stosownie do § 8 rozporządzenia, ustala się je odpowiednio do geometrii dachów występujących na obarze analizowanym". Następnie Kolegium, wbrew treści tabeli 1 w załączniku nr 2 do decyzji opisującej układ połaci dachowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym - stwierdziło, że brak jest podania wszystkich parametrów obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach w obszarze analizowanym (w zakresie kąta nachylenia dachów). Tymczasem - zgodnie z analizą urbanistyczną, geometrię dachu dla planowanej zabudowy określono w decyzji organu pierwszej instancji - jako "dachy płaskie lub spadziste o kącie nachylenia głównych połaci dachu od 0 stopni do 45 stopni", odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Sprzeciwiająca się również nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że w toku postępowania pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wszystkich tych naruszeń nie można naprawić w trybie art. 136 kpa, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ pierwszej instancji. Jednakże powyższe stanowisko Kolegium nie zostało umotywowane konkretnymi argumentami potwierdzającymi naruszenie analizowanych przepisów prawa przez organ pierwszej instancji oraz wykazującymi niemożność merytorycznego rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Spółka podniosła, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy możliwe jest w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie tego organu nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy. Odnosząc się zaś do konieczności wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji kwestii zagwarantowania wymaganego dostępu do sieci, zgodnie z wymogiem art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Spółka dołączyła do sprzeciwu pisma: 1) [...] sp. z o.o. w W. z [...].05.2023 r.; 2) MPWiK Wodociągi W. z [...].05.2023 r.; 3) Polskiej Spółki Gazownictwa w W. z [...].05. 2023 r. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. pełnomocnik sprzeciwiającej się złożył do akt sprawy pismo procesowe prostujące oczywiste błędy zawarte w sprzeciwie poprzez: 1) wskazanie przepisów art. 64a-art. 64e ppsa w miejsce art. 64e ppsa; 2) zastąpienie § 3 ust. 1 rozporządzenia powołanego na str. 2 sprzeciwu (akapit czwarty) przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wydając zaskarżoną decyzję w sprawie, dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 kpa oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zdanie 1 ppsa), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii (do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia), które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie Sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa, o czym przesądza także brzmienie art. 64e ppsa. Przechodząc do oceny inkryminowanej decyzji należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów - a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz art. 12 § 1 kpa - należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 kpa (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14). Przewidziana w art. 138 § 2 kpa kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa, ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 kpa. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 kpa, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa różne organy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy dwóch różnych instancji, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty i istotne okoliczności sprawy, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swojej decyzji. Organ II instancji ma przeprowadzić powtórne postępowanie merytoryczne i po raz drugi ocenić dowody, co jednak nie oznacza, że organ odwoławczy decyzję merytoryczną może wydać tylko na podstawie tych dowodów, które oceniał już organ pierwszej instancji. Wszak organ odwoławczy może przeprowadzić dowody uzupełniające, co wynika wprost z przepisu art. 138 § 2 kpa. Organ działający w trybie odwoławczym (ponownego rozpoznania sprawy) nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej w pierwszej instancji, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Organ odwoławczy nie może poprzestać na zdarzeniach czy wnioskach, które pojawiły się w toku postępowania przed pierwszą instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, faktów i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powoływanej dalej jako upzp), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 upzp). W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. z [...] marca 2025 r. ustalającej warunki zabudowy było stwierdzenie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia w całości wymogów określonych w przepisach prawa i w związku z tym organ pierwszej instancji winien opracować nową analizę. Zdaniem Kolegium konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 kpa. Ponadto Kolegium wskazało na wadliwości w zakresie braku w analizie kąta nachylenia dachów, jak również zarzuciło organowi pierwszej instancji, że ten nie dopełnił należycie wymogom odnośnie wyznaczania i szczegółowego uzasadnienia wyznaczonej wielkości poszczególnych parametrów, o których mowa w § 4 do 8 rozporządzenia. I tak w przypadku parametru wskazanego w § 4 rozporządzenia, dotyczącego obowiązującej linii nowej zabudowy, zdaniem Kolegium brak jest podania: jak kształtuje się ten parametr na działkach sąsiednich, czy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jest zgodna z przepisami odrębnymi, czy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. W części tekstowej analizy nie podano także konkretnej wielkości tego parametru, ustalono natomiast nieprzekraczalną linię zabudowy. W przypadku parametru wskazanego w § 7 rozporządzenia odnoszącego się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zdaniem Kolegium brak jest oceny jak kształtuje się ten parametr na działkach sąsiednich, czy na działkach sąsiednich wysokość ta przebiega tworząc uskok. Kolegium wskazało, że wprawdzie organ przedstawił dane z działek nr [...], [...]i [...]ale pominął działki nr [...], [...]i [...], dostępne z tej samej drogi publicznej. Ustalenie tego parametru na poziomie 11 m wraz z, wynikającym z kolejnego punktu, kątem nachylenia połaci dachowych od 0° do 45°, może zdaniem Kolegium spowodować zabudowę o wysokości 11 m z dachem płaskim. W ocenie Kolegium, zabrakło zatem oceny czy taka zabudowa (choć znajdująca się w obszarze analizowanym) będzie odzwierciedleniem najbliższego otoczenia. Kolegium zwróciło uwagę organowi pierwszej instancji, że parametry dla planowanej zabudowy (wskazane w § od 4 do 8 rozporządzenia) określone w decyzji o warunkach zabudowy powinny być zgodne (przeniesione) z tymi prawidłowo ustalonymi w analizie dla planowanej inwestycji. Ponadto, zdaniem Kolegium, w decyzji określona precyzyjnie powinna zostać co do zasady wielkość wszystkich parametrów wskazanych w § od 4 do 8 rozporządzenia - w przypadku geometrii dachu nie określono kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. W treści decyzji powinna zostać także określona konkretna wielkość parametru linii zabudowy - nie jest wystarczające, zdaniem Kolegium, tylko jej wykreślenie na załączniku graficznym do decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że parametry dla planowanej zabudowy powinny być w decyzji podane jednoznacznie (wprost), a nie alternatywnie w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Kolegium zwróciło także uwagę organowi pierwszej instancji, że dla precyzyjnego wyjaśnienia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) należy konkretnie podać, jakie uzbrojenie terenu jest niezbędne dla danego zamierzenia budowalnego (mając na uwadze dane w tym zakresie określone przez inwestora we wniosku), a następnie zweryfikować, czy już ono istnieje, czy jest projektowane, nadto czy dostarczone przez inwestora oświadczenia dysponentów sieci są ważne (aktualne). W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że istniejące uzbrojenie (energia elektryczna, woda, kanalizacja i gaz) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Po konfrontacji uzasadnienia inkryminowanej decyzji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności z analizą urbanistyczną i poddaniu jej gruntownej lekturze, Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, wydając decyzję kasatoryjną w sprawie, bowiem brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie tego przepisu. W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień czy też wadliwości w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 kpa. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego [np. analizy urbanistycznej (por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281)]. Jeśli jednak zdaniem organu odwoławczego na potrzeby rozpoznania wniosku należy sporządzić nową analizę, to godzi się w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy urbanistycznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19). A zatem nawet uchybienia przy sporządzeniu analizy nie stanowią podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Niezależnie od powyższego, Kolegium winno jeszcze raz pochylić się nad sporządzoną w sprawie analizą urbanistyczną, poddać ją gruntownej, wnikliwej i rzetelnej analizie i rozważyć, czy faktycznie zachodzi potrzeba zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 136 kpa, czy w ogóle przepis ten powinien mieć zastosowanie w tej sprawie. Może się bowiem okazać, że po dokonaniu rzetelnej i pogłębionej analizie, analiza urbanistyczna spełnia wymagania wskazane w rozporządzeniu, a wydana na jej podstawie decyzja organu pierwszej instancji zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Niezależnie od powyższego, stwierdzić też trzeba, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa nie może stanowić ewentualna odmienna - niż zaprezentowana przez organ pierwszej instancji - ocena merytoryczna zaistnienia przesłanek z art. 61 upzp i warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Z przedstawionych względów sprzeciw okazał się w pełni zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu w kwocie 100 zł i wysokość kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, ustalonych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) w kwocie 480 zł oraz kwotę 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). ----------------------- takie ustalenie jest uzasadnienie tej okoliczności. 2. W przypadku parametru wskazanego takie ustalenie jest uzasadnienie tej okoliczności. 2. W przypadku parametru wskazanego