VII SA/Wa 2181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Wiech-Baranowska, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Minister Finansów, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], działajac na podstawie art. 144 w związku z art. 61 a § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: kpa) po rozpoznaniu zażalenia M. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania o umorzenie opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], w kwocie 25.000,00 zł, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił dla M. O. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł, w związku z samowolnym wykonaniem robót budowlanych. Wnioskiem z dnia 26 maja 2013 r. M. O. zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie ww. opłaty legalizacyjnej. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania z powodu braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Minister Finansów wydał powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że oparł na aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów Ordynacji podatkowej, w szczególności art. 67a tej ustawy była w ostatnim czasie przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - por. wyroki z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 113/12 oraz sygn. akt FSK 2481/12. Podniósł, że z ww. wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej nie obejmuje zatem przepisu art. 67a tej ustawy. Minister Finansów zauważył, że w świetle powyższych wyroków opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, co oznacza, iż brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Opłata legalizacyjna stanowi prawną alternatywę dla rozbiórki obiektu, jako formy przywrócenia porządku budowlanego, której byt prawny powstaje na wniosek i z wyboru sprawcy samowoli i jako świadczenie dobrowolne nie może podlegać unormowaniu zawartemu w przepisie art. 67a Ordynacji podatkowej. Uwzględniając zatem specyfikę opłaty legalizacyjnej, odesłania zawarte w przepisie art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego nie pozwalają na pełne zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w następujących wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. o sygnaturach akt: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12. Ponadto, szczególną uwagę Minister Finansów zwrócił na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 113/12. W uzasadnieniu do ww. postanowienia sygnalizacyjnego wskazano, że wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 113/12, w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 412/11, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej realizowanej w ramach toczącego się postępowania była decyzja Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. W toku rozpoznawania wymienionych powyżej spraw stwierdzono istotne naruszenie prawa wymagające zasygnalizowania właściwemu organowi. Decyzja Ministra Finansów, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte były bowiem wadą nieważności. Zostały one wydane bez podstawy prawnej, w oparciu o art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w wyniku błędnego zinterpretowania zakresu wspomnianych odesłań. Ponadto Sąd w ww. uzasadnieniu jednoznacznie stwierdził, iż obowiązujące przepisy prawa nie stwarzają w żadnym wypadku umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, ponieważ brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Jednocześnie Minister Finansów zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu sygnalizacyjnym wskazał, iż w sprawach, w których wnioski o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej złożono po dniu [...] kwietnia 2011 r. zastosowanie ma art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie Minister Finansów wyjaśnił, że zarzut przedstawiony w zażaleniu przez M. O., dotyczący wysokości i trybu ustalenia opłaty legalizacyjnej przez organy nadzoru budowlanego pozostaje poza właściwością Ministra Finansów. Powyższe postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. O., który zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: -naruszenie arl. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) w zw. art. 49 ust. 2 i 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j.: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) poprzez ich nie zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uznanie, iż zawarte w przepisach Prawa budowlanego odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej, a także art. 49 ust. 2 w związku z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niezasadne przyjęcie, iż w przypadku opłaty legalizacyjnej zakres odesłania, o którym mowa w art. 59g ust. 5 do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie obejmuje art. 67a tej ustawy, - naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art.7 k.p.a. w zw art. 77 § 2 k.p.a i 107 § 3 k.p.a oraz art. 80 k.p.a poprzez nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną wykładnię zgromadzonego materiału dowodowego poprzez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, żc zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący podkreślił, że kwestia umorzenia opłat, nie jest odrębnie uregulowana, stosuje się w stosunku do nich m.in. art. 59g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. 2012 r. poz. 749z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Wskazał, że należnościami rozpatrywanymi w oparciu o Dział III Ordynacji podatkowej są m.in. kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego i opłaty legalizacyjne z Prawa budowlanego (przepis ustawy - Prawo budowlane zawierają odwołanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej). Mając na uwadze powyższe skarżący podniósł, że istnieje możliwość późniejszego umorzenia opłat, odroczenia terminu ich płatności bądź przyznania ulgi w formie odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty. Wskazał jednocześnie, że odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej wprowadzone zostało dopiero z dniem 31 maja 2004 r., czyli ponad rok później, niż wprowadzono instytucje opłaty legalizacyjnej. Z powyższego wynika, iż poprzednio w ogóle nie było możliwe rozłożenie na raty, odroczenie płatności ani tym bardziej umorzenie opłaty legalizacyjnej. Skarżący wskazał również, że organ nadzoru budowlanego skierował postanowienie o opłacie legalizacyjnej jedynie do skarżącego, podczas gdy postanowienie to powinno być skierowane do właściciela nieruchomości i innych inwestorów. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania można wydać z przyczyn podmiotowych. Należy również podkreślić, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się ugruntowany pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Jak się podnosi w orzecznictwie przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, "należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn.. akt II SA/GL 1161/12). W niniejszej sprawie należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem Ministra Finansów, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego do opłaty legalizacyjnej nakładanej w trybie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie stosuje się działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 67a tej ustawy. Opłata legalizacyjna nie stanowi bowiem zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, co oznacza, iż brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Podkreślenia wymaga, że opłata legalizacyjna stanowi prawną alternatywę dla rozbiórki obiektu, jako formy przywrócenia porządku budowlanego, której byt prawny powstaje na wniosek i z wyboru sprawcy samowoli i jako świadczenie dobrowolne nie może podlegać unormowaniu zawartemu w przepisie art. 67a Ordynacji podatkowej. Stanowisko takie wyraził wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 113/12 oraz sygn. akt FSK 2481/12, a także w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. o sygnaturach akt: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podzielał i podziela ww. stanowisko. Zasadą rządzącą stosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do należności publicznoprawnych jest to, że ustawę tę stosuje się wprost w stosunku do dochodów publicznych, które są ustalane lub określane przez organy podatkowe. Nie ulega wątpliwości, że opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Nie może zatem zostać uznany za zobowiązanie podatkowe, którym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego (art. 5 Ordynacji podatkowej). Inaczej jest natomiast wtedy, gdy ustalanie lub określanie wysokości opłat i niepodatkowych należności budżetowych nie należy do organów podatkowych, lecz spoczywa w gestii innych organów. Przepisy Ordynacji podatkowej mają wówczas zastosowanie tylko wtedy, gdy odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ opłaty legalizacyjnej nie ustala organ podatkowy istotne jest zatem wskazanie przepisu Prawa budowlanego, z którego miałoby wynikać, iż przepisy Ordynacji podatkowej mają do opłat legalizacyjnych zastosowanie. Jest też oczywiste, że przepis taki musiałby wprost wskazywać na zastosowanie tego aktu, a także wskazywać organ, gdyż ani właściwości ani kompetencji organu nie można domniemywać. Wskazania takiego w Prawie budowlanym brak, gdyż przepis art. 59g odnosi się do kar administracyjnych, a nie opłat, a odesłanie z art. 49 ust. 2 zawiera odesłanie do art. 49f, a nie art. 49g, w którego pkt 5 mowa jest o odpowiednim odesłaniu do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, przy czym wyraźnie odesłanie to odnosi się do kar, a nie opłaty legalizacyjnej. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do dobrowolnej opłaty legalizacyjnej nie można przyjąć, że opłata taka stanowi zobowiązanie podatkowe w rozumieniu Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie nie ma możliwości zastosowania przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Za takim rozwiązaniem przemawia również poniższy argument, a mianowicie jeśli stosować do opłaty legalizacyjnej Dział III Ordynacji podatkowej, to również możliwe byłoby rozłożenie tej opłaty na raty, a to z kolei zgodnie z ustawą powoduje nałożenie na zobowiązanego konieczność uiszczenia opłaty prolongacyjnej. Taki stan bez wątpienia wprowadza zaburzenia w zakresie celu i wysokości opłaty legalizacyjnej, której rozmiar przecież powinien być powiązany ściśle z rozmiarami popełnionej samowoli budowlanej, a nie z faktem rozłożenia na raty. Z uwagi na powyższe opłata prolongacyjna, która – nota bene – może również zostać umorzona lub rozłożona na raty w odrębnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej nie jest w jakikolwiek sposób funkcjonalnie powiązana ze wskazanym wyżej celem. Z tych też przyczyn, po rozważaniu zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego (biorąc przy tym pod uwagę charakter obu ww. instytucji, tj. ich materialno prawną odmienność) oraz ustaleniu, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż w Prawie budowlanym brak jest takiego odesłania, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie, instytucja umorzenia nie znajduje zastosowania do opłat legalizacyjnych. Z powyższych względów nie został naruszony wskazany w skardze art. 67a Ordynacji podatkowej. W konsekwencji nie doszło takze do naruszenia art. 7 kpa w zw art. 77 § 2 kpa i 107 § 3 kpa oraz art. 80 kpa albowiem organy orzekazjące w sprawie nie miały podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Argument dotyczący błednego adresata postanmowienia o nałozeniu opłaty legalizacyjnej w ogóle wykracza poza granice sprawy i nie moze być przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 oraz art. 132 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.