VII SA/Wa 2398/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala I. Stan sprawy 1. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia Parafii [...] w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania o umorzenie kwoty 150.000,00 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister Finansów podał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił dla Parafii [...] w [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 150.000,00 zł, w związku z samowolnym wykonaniem robót budowlanych, polegających na dobudowie kaplicy od strony północno-zachodniej. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. Parafia [...] w [...] zwróciła się do Wojewody [...] o umorzenie opłaty legalizacyjnej, a Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania z powodu braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie. Zażalenie na to postanowienie złożyła Parafia [...] w [...]. 3. W uzasadnieniu postanowienia Minister Finansów, powołując się na art. 49 ust. 2, art. 59f, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm), wskazał, że do czasu gdy orzecznictwo nie było jednolite, Minister Finansów przychylał się do możliwości zastosowania art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa do opłaty legalizacyjnej. Następnie w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. II FSK 113/12 i II FSK 2481/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59g list. 5 tej ustawy - art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej nie obejmuje zatem art. 67a tej ustawy. Minister Finansów wskazał, ze w świetle powyższych wyroków opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, co oznacza, iż brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Oplata legalizacyjna stanowi prawną alternatywę dla rozbiórki obiektu, jako formy przywrócenia porządku budowlanego, której byt prawny powstaje na wniosek i z wyboru sprawcy samowoli i jako świadczenie dobrowolne nie może podlegać unormowaniu zawartemu w przepisie art. 67a Ordynacji podatkowej. Uwzględniając zatem specyfikę opłaty legalizacyjnej, odesłania zawarte w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego nie pozwalają na pełne zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Minister Finansów podniósł również, że analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12. Minister Finansów wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 23 kwietnia 2013 r. II FSK 113/12 stwierdził, że wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. II FSK 113/12, w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [w Warszawie] z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 412/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej. W toku rozpoznawania tych spraw stwierdzono istotne naruszenie prawa wymagające zasygnalizowania właściwemu organowi. Decyzja Ministra Finansów, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte były bowiem wadą nieważności - zostały wydane bez podstawy prawnej w oparciu o art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w wyniku błędnego zinterpretowania zakresu powyższych odesłań. W uzasadnieniu tym Sąd jednoznacznie stwierdził, że obowiązujące przepisy nie stwarzają w żadnym wypadku umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Minister Finansów zwrócił również uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w tym postanowieniu sygnalizacyjnym wskazał, że w sprawach, w których wnioski o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej złożono po dniu [...] kwietnia 2011 r. zastosowanie ma art. 61a § 1 kpa, który stanowi, iż w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. Minister Finansów stwierdził, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. obligowało Ministra Finansów do respektowania takiego trybu postępowania, bowiem, stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wprawdzie rozstrzygnięcia te zapadły w sprawach indywidualnych o odmiennych stanach faktycznych i ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążą organy tylko w tych sprawach, jednakże w sprawach tych, ze względu na tożsamy stan prawny, odstępstwo od wskazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu postępowania, może stanowić istotne naruszenie prawa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Ministra Finansów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Parafia [...] w [...], domagając się uchylenia zaskarżonego oraz poprzedzającego postanowienia. Skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 67a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że przepisy te nie stwarzają umocowania do rozpoznania przez organ administracyjny co do meritum wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, którego bezpośrednią konsekwencją było mające wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 61a kpa polegające na uznaniu, że w sprawie z wniosku skarżącej postępowanie nie może być wszczęte, ponieważ w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia jego żądania w trybie administracyjnym. Skarżąca podniosła, że odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej zastosowane w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego nie zawiera żadnego wyłączenia, co uprawnia do wniosku, iż wszystkie przepisy działu III Ordynacji podatkowej mogą być stosowane odpowiednio do kwestii związanych z zapłatą kar lub opłat legalizacyjnych. Zdaniem skarżącej z samego faktu, iż opłata ta nie podlega przymusowemu wyegzekwowaniu nie wynika jeszcze, że jej uiszczenie zależne jest wyłącznie od woli zainteresowanego podmiotu. Opłata ta jest bowiem ustalana w drodze administracyjnej i stanowi należność publicznoprawną, której zapłata zapewniona jest poprzez zagrożenie wydaniem decyzji stwierdzającej nakaz rozbiórki budowy spełniającej wymogi, o których mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Zagrożenie rozbiórką stanowi skuteczniejszy środek przymusu niż egzekucja sensu stricto, co sprawia, iż obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej ma charakter quasi-przymusowy. Jego złagodzenie przy użyciu wyjątkowych instytucji przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej, wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przeczy zasadom logiki i nie czyni wprowadzonego unormowania prawnego niejasnym w swych celach i założeniach. Tym bardziej, że zastosowanie instytucji umorzenia należności publicznoprawnej na mocy art. 67a Ordynacji podatkowej wymaga spełnienia konkretnych przesłanek, nie następuje zaś automatycznie. W ocenie skarżącego stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się organ, nie było wiążące dla organów administracyjnych orzekających w przedmiotowej sprawie ani dla sądu. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania o umorzenie kwoty 150.000,00 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] nałożył na Parafię [...] w [...] obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 150.000,00 zł za samowolnie wykonaną rozbudowę budynku kościoła polegającą na dobudowie kaplicy od strony północno-zachodniej przedmiotowego obiektu położonego na działkach oznaczonych nr [...],[...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Parafia wniosła o umorzenie tej opłaty legalizacyjnej, a Wojewoda [...], na podstawie art. 61a kpa - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. 3.2. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w tym w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach (§ 1). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 23 kwietnia 2013 r. II FSK 113/12 stwierdził, że obowiązujące przepisy nie stwarzają w żadnym wypadku umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. W sprawach, w których wnioski o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej złożono po dniu [...] kwietnia 2011 r. zastosowanie ma art. 61a § 1 kpa, który stanowi, iż w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. Sąd podziela stanowisko Ministra Finansów, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. obligowało Ministra Finansów do respektowania takiego trybu postępowania. Wprawdzie rozstrzygnięcia te, jak słusznie zauważył organ, zapadły w sprawach indywidualnych o odmiennych stanach faktycznych i ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążą organy tylko w tych sprawach, jednakże w sprawach tych, ze względu na tożsamy stan prawny, odstępstwo od wskazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu postępowania, mogłoby stanowić istotne naruszenie prawa. 3.3. Stwierdzić należy, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - art. 67a Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej nie obejmuje art. 67a. Jeśli więc opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, to brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Jak słusznie zauważył organ, wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. IV. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.