VII SA/Wa 2483/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G. M. i G. M. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] Minister Finansów po rozpoznaniu zażalenia G. i G. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku stron o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...]w wysokości 50 000,00 zł - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W związku z zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę przebudową i dobudową budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ew. [...]. położonej w miejscowości [...]Gm. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...]w ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000,00 zł, celem zalegalizowania przedmiotowej inwestycji. Inwestorzy złożyli do Wojewody [...]wniosek w sprawie umorzenia spłaty należności z tytułu opłaty legalizacyjnej, motywując to swoją trudną sytuacją rodzinną oraz tym, że zostali wprowadzeni w błąd przez osoby prowadzące inwestycję. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r., znak: [...]Wojewoda [...]na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżących z powodu braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. o sygnaturach II FSK 113/12, II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12, II FSK 2481/12. Wskazał, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Na powyższe postanowienie G. i G. M. złożyli w dniu 4 sierpnia 2014 r. (data stempla Kancelarii Ogólnej) zażalenie, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o umorzeniu w całości kwoty opłaty legalizacyjnej. Opisanym powyżej, zaskarżonym w sprawie niniejszej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu podzielił argumentację organu pierwszej instancji opartą na wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie złożyli G. i G. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 7, 77 i 80 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 1997 nr 137 poz. 926) poprzez zaniechanie ustawowemu obowiązkowi wyczerpującego zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności przez brak ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej i finansowej skarżącego w ramach ważnego interesu strony, nie odniesienie się do wszystkich podnoszonych okoliczności faktycznych, a zwłaszcza sytuacji majątkowej i rzeczywistej możliwości uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a nadto skutków ekonomicznych jakie wystąpią w wyniku realizacji tego zobowiązania, oraz przez brak ustalenia, iż zachodzi ważny interes skarżących uzasadniający umorzenie należności, względnie rozłożenie na raty. Ponadto, zarzucili naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Ministra Finansów, poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2014 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia w trybie samokontroli i uchylenie postanowień i orzeczenie co do istoty zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polegające na umorzeniu lub rozłożeniu opłaty legalizacyjnej na raty, uchylenie w/w postanowień administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela argumentację organów, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyżej wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w tym w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie dotyczącej umorzenia opłaty legalizacyjnej brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Minister Finansów trafnie wskazał, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej dlatego brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Słusznie zauważył organ, że wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 183/12 w sprawach, w których złożono wnioski po dniu 11 kwietnia 2011 r., zastosowanie ma art. 61a § 1 k.p.a. , zgodnie z którym, jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został złożony pismem z dnia 7 lipca 2014 r., a zatem zastosowanie znajduje art. 61a § 1 k.p.a. Zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skarżących, w świetle powołanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 67 a ustawy – Ordynacja podatkowa. Przepis ten nie może być podstawą dochodzonego przez skarżących żądania. W tych warunkach, także pogląd prawny prezentowany w powołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2010r., w sprawie o sygnaturze akt V SA/Wa 896/10 - nie może mieć zastosowania. Bezpodstawne są tez zarzuty naruszenia zasad procesowych wynikających z art. 7, 77, 80, oraz art. 8 i 9 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7, 77 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W myśl art. 8 i 9 k.p.a. organy administracji prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, mają obowiązek należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organ ustalił stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy, w tym art.107 § 3 k.p.a. Wniosek skarżących został załatwiony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego z uwzględnieniem aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do interpretacji tych przepisów prawa, które mają w sprawie znaczenie. Badanie prawidłowości samego postępowania legalizacyjnego, nie mogła być przedmiotem niemniejszego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem w przedmiocie żądania umorzenia opłaty legalizacyjnej . Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)