VII SA/Wa 2507/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku R G o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. znak: [...] i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w sprawie ze skargi R G na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. znak: [...] i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...]. Pismem z 2 października 2019 r. R G wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] maja 2019 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]z [...] lutego 2018 r. znak: [...] nakazującą R G rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem na terenie działki nr ew. [...] , położonej w [...], gmina [...]. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]z [...] lutego 2018 r. utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że przymusowe wykonanie tych decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obciążałoby skarżącego kosztami egzekucji tego obowiązku w prawdopodobnej wysokości kilkudziesięciu tysięcy złotych. Również przywrócenie stanu poprzedniego w przypadku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego wymagałoby poniesienia znacznych kosztów wykonania robót budowlanych i zakupu materiałów budowlanych. Wskazano, że skarżący mógłby odpowiadać odszkodowawczo wobec właścicieli spornego obiektu budowlanego i jego użytkowników, którzy prowadzą w nim działalność rybacką. Rozmiary takiej szkody są trudne do oszacowania, bez wątpienia jednak można mówić o znacznej szkodzie majątkowej, której wyrównanie obciążałoby skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd na wniosek skarżącego może jednakże wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. To ostatnie zastrzeżenie wyraża zasadę, że przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych – podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na określonej podstawie prawnej i faktycznej. Tak szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia "sprawy" w zakresie wskazanym w art. 61 § 3 p.p.s.a. powoduje, że wstrzymaniu może podlegać nie tylko zaskarżony akt, jak też akt go poprzedzający wydany przez organ I instancji, ale również akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym. Umożliwia to wstrzymanie wykonania wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji na żądanie strony, która poddaje kontroli sądu administracyjnego akt wypowiadający się o obowiązywaniu tejże decyzji wydany w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, w szczególności w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2018 r. sygn. II OZ 285/18; postanowienie NSA z 8 marca 2018 r. sygn. II OZ 215/18; postanowienie NSA z 14 grudnia 2017 r. sygn. II OZK 1524/17; postanowienie NSA z 25 listopada 2016 r. sygn. II OZ 1339/16). Determinuje to uznanie, że zgłoszony przez skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji PWINB z [...] maja 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki należy uznać za dopuszczalny, pomimo że kontroli legalności podlega w niniejszej sprawie inny akt, tj. decyzja GINB z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu jako organu nadzoru z [...] maja 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PWINB z [...] maja 2018 r. Decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w postępowaniu zwyczajnym pozostają w granicach rozpatrywanej sprawy, i jakkolwiek zastosowanie w stosunku do nich ochrony tymczasowej przez Sąd było w sprawie formalnie możliwe, to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego. Stwierdzone przez Sąd uchybienie dotyczy zakresu sformułowanego żądania i ma związek z nieobjęciem wnioskiem wstrzymania wykonania decyzji, która została objęta skargą (decyzji GINB z [...] sierpnia 2019 r.). Instytucja ochrony tymczasowej przyznawanej stronie w toku postępowania sądowego daje sądowi możliwość wstrzymania wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, niemniej sąd może z tej kompetencji skorzystać, jeżeli zachodzi podstawa do wstrzymania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że takiej ochrony nie może przyznać tym bardziej, gdy brak jest w ogóle wniosku o jej zastosowanie w stosunku do aktu, którego legalność stanowi przedmiot wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowego. Na akcesoryjność uprawnienia wynikającego z art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1824/19, stwierdzając, że tylko gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie powołanego przepisu wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd podziela powyższy pogląd interpretacyjny, także we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym był on wielokrotnie zresztą formułowany (por. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II OZ 447/18; postanowienie NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. I OZ 1505/17; postanowienie NSA z 18 października 2017 r. sygn. II OZ 1161/17; postanowienie NSA z 23 maja 2017 r. sygn. II OZ 516/17; postanowienie NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 1582/16; postanowienie NSA z dnia 18 marca 2016 r. sygn. II OZ 284/16 postanowienie NSA z 29 stycznia 2014 r. sygn. II OZ 60/14; postanowienie NSA z 21 listopada 2013 r. sygn. II OZ 1042/13; postanowienie NSA z 12 grudnia 2005 r. sygn. II OZ 1227/05). Wzgląd na ten warunek czyni rozpatrywany wniosek ograniczony wyłącznie do wstrzymania wykonania decyzji PWINB z [...] maja 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. nieuzasadnionym. Jednakże, gdyby nawet oprzeć się na odmiennym stanowisku aniżeli wyżej wskazane, mieć na uwadze trzeba przy rozpoznawaniu wniosku strony domagającej się ochrony tymczasowej, jaki jest charakter i przedmiot decyzji kwestionowanej w prowadzonym przed Sądem postępowaniu. W rozstrzyganej sprawie skargą została objęta decyzja organu nadzoru odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PWINB z [...] maja 2018 r. Ma ona charakter odmowny, wobec czego jej ewentualna eliminacja z obrotu prawnego wskutek wydania orzeczenia sądowego podważającego jej legalność w żaden sposób nie będzie oddziaływać na prawa i obowiązki skarżącego jako adresata decyzji PWINB z [...] maja 2018 r., w tym nakaz wykonania rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Sąd zgadza się z wnioskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanym w postanowieniu z 11 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 3302/18, zgodnie z którym sama łączność zachodząca pomiędzy różnymi postępowaniami prowadzonymi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego nie jest wystarczająca, albowiem każdy akt administracyjny wywołuje właściwe mu skutki prawne i wkroczenie przez sąd w obszar jego skuteczności poprzez jej tymczasowe zniesienie, gdy sprawowana przez sąd kontrola nie jest nakierowana bezpośrednio na tenże akt, może mieć charakter wyjątkowy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.