VII SA/Wa 2698/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi B.T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 września 2023 r. nr 724/OPON/2023 w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B.T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 25 września 2023 r., nr 724/OPON/2023 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 lipca 2023 r., Nr 135/MOK/2023, wydaną w przedmiocie odmowy przeniesienia na rzecz B. sp. z o.o., ostatecznej decyzji z dnia 14 lutego 2008 r., nr 133/2008, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku biurowo-mieszkalnego wraz z zagospodarowaniem terenu, na terenie działki nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., poszerzenia fragmentu drogi wewnętrznej (ul. [...]) służącej do obsługi komunikacyjnej budynku, w granicach działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], budowę infrastruktury oraz przebudowę sieci ciepłowniczej 2xDN 100 na terenie dz. o nr ew. [...] (obecnie [...] i [...]), [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 19 stycznia 2023 r. S. Sp. z o.o. - obecnie B. sp. z o.o (dalej: "inwestor" lub "skarżąca") złożyła do Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") wniosek o przeniesienie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 133/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 21 lipca 2023 r., nr 135/MOK/2023 odmówił przeniesienia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący, nie zgadzając się z tą decyzją, wniósł odwołanie, po rozpoznaniu którego opisaną na wstępie decyzją Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia 21 lipca 2023 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682) organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Celem tej decyzji jest umożliwienie dokończenia robót budowlanych przez podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji w której nie rozpoczęto wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo rozpoczęto je i jeszcze nie dokończono. Z samego brzmienia tego przepisu wynika, że pozwolenie na budowę nie obejmuje każdoczesnego właściciela gruntu, a jedynie konkretnego adresata tej decyzji. Istotne jest, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pozwolenie na budowę, jest obowiązany przenieść pozwolenie na budowę na inny podmiot i nie może Odmówić zgody w tym zakresie, z zastrzeżeniem oczywiście, że spełnione zostaną wskazane w tym przepisie wymagania. W ten właśnie sposób ustawodawca wprost dopuszcza sukcesję syngularną w odniesieniu do pozwolenia na budowę. Wojewoda stwierdził, że skutki prawne decyzji o pozwoleniu na budowę nie rozciągają się na każdoczesnego właściciela gruntu, którego ta decyzja dotyczy. Uprawnienia i obowiązki wynikające z tej decyzji nie przechodzą zatem na następcę prawnego z mocy prawa, ale dopiero wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione przesłanki wymienione w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast art. 40 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, przewiduje zwolnienie z obowiązku przedłożenia zgody dotychczasowego inwestora w sytuacji gdy nowy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do terenu objętego inwestycją. Warunkiem jednakże umożliwiającym skorzystanie z tego rozwiązania jest zgodnie z analizowanym przepisem nabycie prawa własności (użytkowania wieczystego) od dotychczasowego inwestora. Innymi słowy zgoda na przeniesienie pozwolenia na budowę nie jest konieczna tylko wówczas gdy zachodzi bezpośrednia ciągłość następstwa prawnego pomiędzy dotychczasowym inwestorem a nowym inwestorem w zakresie nabycia wymaganego tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowana ma być planowana inwestycja. Wojewoda zgodził się z przedstawionym przez organ pierwszej instancji stanowiskiem, że inwestor nie przedłożył oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie wszystkich działek objętych pozwoleniem na budowę i tym samym nie został wypełniony warunek art. 40 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w trakcie prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji inwestor trzykrotnie dokonywał zmian treści wniosku w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wojewody zatem, z uwagi na rozszerzenie wniosku o działki ew. nr [...] i [...], organ pierwszej instancji zasadnie wezwał inwestora do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie tych działek. Ostatecznie wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr 133/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. obejmował całość inwestycji, tym samym organ pierwszej instancji wezwał inwestora pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. do przedłożenia oświadczenia o posiadany prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla powyższych działek. Inwestor nie przedłożył takiego oświadczenia. Podsumowując, organ odwoławczy podniósł, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż nie wszystkie warunki art. 40 Prawa budowlanego zostały spełnione. Nowy inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jedynie na część działek niespójnie z treścią wniosku. Skarżący, nie zgadzając się z tą decyzją, wywiódł do tut. Sądu skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak jest możliwości przeniesienia decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nowy inwestor wypełnił wszystkie warunki określone tym przepisem, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji; oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, pomimo, iż w były podstawy do przeniesienia na rzecz skarżącej decyzji Prezydenta z dnia 14 lutego 2008 r.; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta z dnia 21 lipca 2023 r., pomimo braku odniesienia się do stanowiska skarżącej, że w przedmiotowej sprawie, że nie było konieczności żądania przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr. ewid. [...] i [...] z obrębu [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do możliwości przeniesienia decyzji Prezydenta z dnia 14 lutego 2008r, Nr 133/2008 w części dotyczącej działek nr ewid. [...] z obrębu [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie zawartego w odwołaniu wniosku o przeniesienie decyzji Prezydenta z dnia 14 lutego 2008 r. w części dotyczącej działek nr ewid. [...] z obrębu [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez niewezwanie skarżącej do złożenia wyjaśnień w przedmiocie zakresu wniosku o przeniesienie decyzji Prezydenta z dnia 14 lutego 2008r, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie nie było konieczności złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane dla działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...]. Skarżąca ma prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działkach nr ew. [...], na których będą kontynuowane roboty budowlane związane z budową budynku biurowo-mieszkalnego. Roboty budowlane związane m in. z poszerzeniem drogi i przebudową sieci ciepłowniczej 2xDN100mm na działkach o nr ewid: [...] i [...] z obrębu [...] zostały już wykonane. Skarżąca nie będzie więc na nich prowadziła robót budowlanych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, podniesione zarzuty stanowią jedynie polemikę z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez organ wojewódzki, a zatem pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W konsekwencji, organ administracji publicznej przed wydaniem władczego rozstrzygnięcia ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Instytucję przeniesienia pozwolenia na budowę reguluje art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przewiduje on, że organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany do jej przeniesienia, za zgodą podmiotu, na rzecz którego decyzja została wydana, na rzecz innego podmiotu, jeśli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w decyzji i złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykładnia systemowa powołanego przepisu wskazuje, że organ architektoniczno-budowlany nie dysponuje swobodnym uznaniem w przypadku złożenia wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę na inny podmiot. Organ taki ma obowiązek sprawdzić, czy są spełnione formalne warunki przeniesienia, wymienione w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeśli warunki te są spełnione, organ ma obowiązek (co explicite wskazuje przepis) przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu. Jednocześnie brzmienie przepisu przesądza, że mamy do czynienia z zamkniętą listą warunków i z zasadniczo ograniczonym zakresem postępowania prowadzonego przez organ w związku z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie doprecyzowuje treść normy prawnej wynikającej z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Po pierwsze, wskazuje się, że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić w dowolnym momencie trwania procesu inwestycyjnego, czyli od momentu, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, aż do dnia, w którym zostało wydane, przez właściwy organ, pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego będącego przedmiotem pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1667/11). Po drugie, przeniesienie pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 Prawa budowlanego to jedynie zmiana inwestora, a więc zmiana ograniczona niemal wyłącznie do strony podmiotowej stosunku prawnego. Jednocześnie ani ze wskazanego przepisu, ani z innych przepisów ustawy Prawo budowlane nie wynika, aby organ był wyposażony w kompetencje do merytorycznego badania treści wcześniejszego pozwolenia na budowę, innych uwarunkowań prawnych lub faktycznych pozwolenia na budowę bądź dalszych okoliczności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1297/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 112/05 oraz z 12 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2205/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 641/17). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest w istocie dopuszczalność przeniesienia pozwolenia na budowę w części, obejmującej tylko jeden z obiektów objętych udzielonym pozwoleniem. Sytuacja taka nie jest bezpośrednio uregulowana w art. 40 Prawa budowlanego i udzielenie odpowiedzi wymaga rozważenia, czy przepisy prawa budowlanego nie sprzeciwiają się takiemu rozstrzygnięciu. Kwestia ta stała się przedmiotem rozważań i była już analizowana w orzecznictwie sądowym (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2237/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 453/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 454/09). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w powołanych wyżej wyrokach, zgodnie z którym udzielenie odpowiedzi na postawione pytanie wymaga uwzględnienia przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Co do zasady pozwolenie odnosi się do całego zamierzenia budowlanego. Jednakże w sytuacji, gdy zamierzenie takie obejmuje więcej niż jeden obiekt, pozwolenie może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować, zgodnie z przeznaczeniem. W takiej sytuacji inwestor jest jednak zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Regulacja ta zasadniczo pozwala zatem, aby pozwolenie dotyczyło części inwestycji. Inwestor może uzyskać pozwolenie na jeden z wielu planowanych na działce obiektów, pod warunkiem, że przedstawi projekt zagospodarowania dla całości. Można zatem rozważyć, czy regulacja ta może mieć znaczenie dla uznania dopuszczalności przeniesienia pozwolenia w części, jeśli pozwolenie dotyczy obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Takich rozważań organów orzekających w niniejszej sprawie zabrakło. Nie ma bowiem przeszkód, aby w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy kilku inwestycji dających się wyodrębnić, dokonać zmiany podmiotowej, w zakresie dotyczącym określonego obiektu. Należy jedynie zbadać, czy takiego wyodrębnienia można dokonać. Oczywiście rozstrzygnięcie w osnowie decyzji przenoszące pozwolenie powinno być tak sformułowane, aby jasno z niego wynikało, jakie uprawnienia i obowiązki w wyniku przeniesienia przyjmuje osoba przejmująca (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 404/05). W rozpoznawanej sprawie realizacja inwestycji, na którą udzielone zostało pozwolenie, obejmuje budowę budynku biurowo-mieszkalnego wraz z zagospodarowaniem terenu na terenie działki nr [...] i [...], poszerzenia fragmentu drogi wewnętrznej służącej do obsługi komunikacyjnej budynku w granicach działek [...] i [...] oraz budowę infrastruktury, a także przebudowę sieci ciepłowniczej na terenie działek nr [...] (obecnie [...], [...]), [...] z obrębu [...]. Ponadto co wskazania wymaga, inwestycja w zakresie poszerzenia fragmentu drogi wewnętrznej służącej do obsługi komunikacyjnej budynku oraz budowy infrastruktury i przebudowy sieci ciepłowniczej została już zrealizowana, co umknęło organom orzekającym w sprawie. Wobec tego organy powinny rozważyć dopuszczalność przeniesienia pozwolenia w części, jeśli pozwolenie dotyczy obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, biorąc pod uwagę częściowe już zrealizowanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Przepis art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego obliguje organ administracji do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, jeśli spełnione są przesłanki w nim określone, w tym zostało złożone oświadczenie podmiotu przejmującego, że przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczące wyodrębnionej i samodzielnej części zamierzenia inwestycyjnego a więc organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję o częściowym przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzyga dwie kwestie: 1. czy wyodrębniona część zamierzenia budowlanego stanowi obiekt lub zespół obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem; 2. czy następca prawny przyjął wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, które odnoszą się do wyodrębnionej części zamierzenia budowlanego. Podkreślić należy, że wymóg przyjęcia wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę jest spełniony w dostatecznym zakresie, jeśli dotyczy warunków odnoszących się do wydzielonego obiektu. Jest bowiem oczywiste, że mając tytuł do jednej działki i związanego z nim obiektu będącego w budowie, nabywca nie może prowadzić robot budowlanych związanych z innym budynkiem i za roboty takie ponosić odpowiedzialność. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej uwzględnią przedstawione argumenty i rozpoznają wniosek, biorąc pod rozwagę warunki wynikające z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 powołanej ustawy. Sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.