VII SA/Wa 2732/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal (spr.) asesor WSA Szczepan Borowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi B. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr 1436/2024 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora 1. uchyla zaskarżone zarządzenie; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz B.B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest skarga z dnia [..] września 2024 r. B. B., zwanej dalej w skrócie Stroną lub Skarżącym, na zarządzenie nr [..] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 2024 r., dalej jako Organ lub Prezydent, odwołujące Skarżącą z dniem [..] sierpnia 2024 r. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [..] im [...] w W., ul. K. [...]. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 i 721), dalej przywoływanej jako u.s.g. oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737 i 854), dalej przywoływanej jako u.p.o. Zaskarżone zarządzenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w 2021 r. została powołana stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im [...] w W., ul. K. [...]. W 2024 r. do Burmistrza Dzielnicy B. m.st. W. wpłynęły skargi związane z nienależytym wykonywaniem obowiązków służbowych przez Skarżącą. Były to skargi rodziców, uczniów, rady rodziców jak i pracowników szkoły. Skargi dotyczyły naruszania praw pracowniczych przez Skarżącą oraz o narażeniu życia, zdrowia i bezpieczeństwa uczniów poprzez niedopełnienie procedury postępowania w przypadku wystąpienia wypadków - zdarzeń losowych w szkole, w tym o wydawaniu polecenia służbowego, by nie wzywać karetek pogotowia do poszkodowanych uczniów w trakcie zajęć, znajdujących się na terenie zarządzanej przez Skarżącą szkoły. Wskazano, w skardze, że wskutek polecenia służbowego wydanego przez Skarżącą wskazany uczeń w czerwcu 2024 r. po wypadku na lekcji wychowania fizycznego czekał przez ponad 3 godziny na przyjazd matki, bez możliwości wezwania przez szkołę karetki pogotowia. Dziecko przejawiało objawy sugerujące podejrzenie wstrząśnienia mózgu. Skarżąca w tym konkretnym przypadku, zabroniła wzywania karetki, uzasadniając to faktem, że w poprzednim tygodniu karetka pogotowia przyjeżdżała do szkoły każdego dnia. Jak wynika z akt, o zdarzeniu poinformowano właściwą Prokuraturę [...] i toczył się w tej sprawie toczy się śledztwo pod sygn. akt: [...] . Skargi zostały przekazane do Rady Dzielnicy B. m.st. Warszawy oraz zaopiniowania w Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Dzielnicy B. m.st. W. z propozycją tej Komisji, uznania tych skarg za zasadne. Ostatecznie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz zebraniu wymaganych przez właściwe przepisy prawa opinii, organ wydał zarządzenie nr [...]z dnia [...] sierpnia 2024 r. odwołujące Skarżącą z dniem [...] sierpnia 2024 r. ze stanowiska dyrektora. Zarządzenie to zostało zaskarżone przez Stronę skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono zarządzeniu: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odwołanie Skarżącej ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W., pomimo, że zarządzenie nie zawierało uzasadnienia, nie wiadomo jakie zdarzenia faktyczne Organ uznał za szczególnie uzasadnione przyczyny uzasadniające odwołanie, nie wiadomo, czy został zachowany związek czasowy pomiędzy przyczyną, a decyzją Organu. Nie wiadomo, czy Organ wystąpił o opinię do właściwego kuratora oświaty, - naruszenie art. 7, 10 §1, art. 77 §1 k.p.a. poprzez procedowanie w sprawie przez Organ z rażącym naruszeniem zasad postępowania tj.: nie zapoznania Skarżącej z podstawami faktycznymi stawianych jej zarzutów, brak możliwości udziału w przez Organ, nie zapewnienia możliwości Skarżącej wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego i powołania ewentualnych kontrdowodów. Z uwagi na powyższe Strona wniosła o stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego W. z dnia [...] sierpnia 2024 r, w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.. Skarga została uzupełniona pismem z dnia [...] sierpnia 2025 r., gdzie strona rozwinęła zarzuty oraz wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skazując, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2025r. Strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska, a Sąd dopuścił dowód z załączonych przez Skarżącą do skargi i jej uzupełnienia dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie nr 1436/2024 Prezydenta m.st. W. z dnia [...] sierpnia 2024 r., dalej jako Organ lub Prezydent, odwołujące Skarżącą z dniem [...] sierpnia 2024 r. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im [...] w W., ul.[...]. Akt powołania i odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Odwołanie dyrektora ze stanowiska jest właśnie takim aktem administracyjnym o dwoistym charakterze, znajdującym oparcie w przepisach prawa administracyjnego oraz w przepisach prawa pracy. Z jednej strony dotyczy sprawowania funkcji publicznej w placówce oświatowej realizującej zadania publiczne, a z drugiej strony jest czynnością z zakresu prawa pracy, dotyczącą sfery indywidualnej, ingerując w sytuację prawną osoby odwołanej (vide: wyroki NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2475/12, z 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12, z 11 lipca 2017 r., II OSK 1449/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarządzenie o odwołaniu dyrektora ze stanowiska na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 u.p.o. stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Takim aktem jest zatem zaskarżone zarządzenie. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić, czy dalsze pełnienie przez daną osobę funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. NSA w wyrokach z 14 listopada 2018 r., I OSK 22/17, z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2870/17, z 28 maja 2019 r., I OSK 1884/17, z 18 kwietnia 2023 r., III OSK 7392/21). Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których konieczność natychmiastowego przerwania czynności dyrektora zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, przy czym nie ulega wątpliwości, że osoba ta utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji kierowniczej z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na niej obowiązków (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Analizowany przepis ma charakter wyjątkowy, co obliguje sąd administracyjny do dokonania jego wykładni zawężającej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., III OSK 3350/21). Uzasadnić to należy między innymi tym, że po pierwsze – co do zasady – nauczyciel powoływany jest na stanowisko kierownicze po przeprowadzeniu postępowania konkursowego na określoną prawem kadencję, a więc powinien mieć możliwość zarządzania placówką na okres wskazany w powołaniu. Po wtóre – ustawa określa również inne, bardziej precyzyjnie sformułowane przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.o.), a zatem przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyrażoną w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy należy traktować jako ultima ratio. Przyjmuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora, czy też inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej, a tym samym godzić w interes publiczny. Dyrektora szkoły można odwołać bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego jedynie, jeżeli jest to usprawiedliwione przyczynami niezwykle ważnymi, a nie każdym naruszeniem prawa przez dyrektora. Zwolnienie to nie może być też dokonane w dowolnym czasie w relacji do zdarzeń je uzasadniających. Przykładowo negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej lub inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy nie mieszczą się w zawartym w powołanym przepisie pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" i nie uzasadniają odwołania dyrektora w omawianym trybie. Powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz" (wyroki NSA z 7 listopada 2023 r., III OSK 2737/21, z 23 stycznia 2024 r., III OSK 1035/22). Szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektora szkoły świadczy o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na tym stanowisku, a wszelkie władcze ingerencje w tym zakresie muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawanie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a obecnie będący jego powtórzeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., stanowi wyjątek od zasady stabilności zatrudnienia, zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10). W orzecznictwie wskazano także – uwzględniając okoliczności konkretnych spraw – następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez osobę pełniącą funkcję kierowniczą w szkole przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku": 1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora w sklepie; 2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; 3) poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika, wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; 4) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; 5) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; 6) długotrwała choroba uniemożliwiająca wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację; 7) jawne, nietolerancyjne i dyskryminujące zachowanie dyrektora szkoły mające na celu poniżanie nauczycieli bądź uczniów (por. wyroki NSA z 13 listopada 2024 r., III OSK 5316/21, z 28 maja 2019 r., I OSK 1884/17; z 14 listopada 2018 r., I OSK 22/17; z 29 czerwca 2017 r., I OSK 109/19). W rozpatrywanej sprawie przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia organ spełnił wymogi w postaci uprzedniego zasięgnięcia opinii kuratora oraz uzasadnił je, wskazując w uzasadnieniu podstawę prawną oraz motywy, które w ocenie organu przemawiały za odwołaniem skarżącego w trybie z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. bez wypowiedzenia (por. wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 1664/12). Jednakże – nie przesądzając o zasadności zarzutów i zastrzeżeń formułowanych przez organ wobec skarżącej – wskazać należy, że większość okoliczności, na które powołał się organ, nie były zdarzeniem uzasadniającym bezzwłoczne działanie w omawianym trybie szczególnym. Dotyczy to zarzutów opisanych w uzasadnieniu na s. 2 i nast. od słów "(...) Kolejnym – w ocenie organu, uzasadnionym zarzutem wobec działania dyrektorki (...) . Wymogi ustawowe wypełnia jedynie delikt opisany na k. 2 uzasadnienia narażenia zdrowia i życia ucznia poprzez zakaz wezwania do niego karetki pogotowia. Zarzut ten jednak nie znajduje głębszego uzasadnienia w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym. Zarzut ten opiera się na ogólnikowej relacji grupy nauczycieli na spotkaniu w urzędzie dzielnicy B. w dniu [...] czerwca 2024 r. Z protokołu tego spotkania (w aktach administracyjnych) wynika, że ktoś z tej grupy oświadczył, że około dwa tygodnie przed spotkaniem wystąpiła konieczność wezwania karetki do ucznia O. S. z kl. [...], ale Skarżąca miała zakazać wezwania tej karetki. Po 3 godz. dziecko zostało przekazane pod opiekę matki. Organ oparł się na powyższej relacji, zaniedbując jej uszczegółowienia (np. o datę zdarzenia) i weryfikację. Brak jest przesłuchania świadków na okoliczności z tej relacji, czyli obecnych przy niej nauczycieli, rodziców dziecka czy ustalenia, czy rzeczywiście niezbędna była nagła pomoc medyczna poprzez wezwanie karetki pogotowia. Sąd zauważa przy tym, że Skarżąca w piśmie z [...] lipca 2024 r. (k. 51 i nast. akt sądowych) zaprzeczała, aby odmawiała wezwania karetki pogotowia. Organ powinien więc zweryfikować jej twierdzenia w oparciu o inne dowody, czego nie uczynił. Zasadny jest zarzut Skarżącej, że organ uniemożliwił jej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że istotnie organ odmawiał zapoznania Skarżącej ze skargami na nią, a w wezwaniu do złożenia wyjaśnień z [...] lipca 2024 r. (k. 47 akt sądowych) zabrakło konkretnego pytania o przypadek w/w ucznia O.S. Skarżąca więc zasadnie wskazuje, że w ten sposób uniemożliwiono jej obronę w przedmiotowym postępowaniu i zgłoszenie ewentualnych przeciwdowodów. Powyższe stanowisko Sądu ma także oparcie w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 I 2022 r. (III OSK 913/21), iż z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, czy też nieuwzględniające podstawowych standardów postępowania (np. audiatur et altera pars) nie może być uznane za zgodne z prawem. Natomiast z art. 41 ust. 2 lit. a Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE C z 14 grudnia 2007 r., 2007/C303/01) wynika prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Znajduje to także odzwierciedlenie w art.16 ust. 1 i 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (rezolucja Parlamentu Europejskiego z 6 września 2001 r., Dz.U.UE C z 29 września 2011 r., 2011/C285/03) wynika zapewnienia przestrzegania prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji oraz prawo każdej osoby do przedstawienia wyjaśnień i wysłuchania przed wydaniem decyzji, która dotyczy jej praw lub interesów. Tym samym co do możliwości zapewnienia stronie złożenia wyjaśnień lub wysłuchania w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że chociaż akt odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego nie jest wydawany w trybie postępowania jurysdykcyjnego, to jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia dotyczącego zwolnieniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Opierając się na powyższych standardach, Skarżąca słusznie podnosi także zarzut, że nie doręczono jej uzasadnienia przedmiotowego zarządzenia. W aktach znajduje się jedynie pokwitowanie odbioru samego zarządzenia. Nadto w aktach administracyjnych zarządzenie i uzasadnienie zawierają odmienne podpisy: na zarządzeniu jest podpisany prezydent m.st. W. R. T., a na uzasadnieniu trzy inne osoby (k. 146 i nast. akt sądowych). Z tej przyczyny Sąd przyjmuje, że Skarżącej nie doręczono uzasadnienia, co już samo w sobie uzasadnia stwierdzenie wadliwości przedmiotowego aktu. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ winien zgromadzić dodatkowy materiał dowodowy, dotyczący zdarzenia z przełomu maja i czerwca 2024 r. z udziałem ucznia O. S., w szczególności przesłuchać na tę okoliczność nauczycieli, Skarżącą oraz zapoznać się materiałami zgromadzonymi przez Prokuraturę w tymże zakresie, a potem dopiero ocenić czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Zawarte w pkt II sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę 797 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem (480 zł) oraz opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).