VII SA/Wa 2739/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu wyjaśniającym oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2015r. [...] Rzecznik Praw Pacjenta, na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 54 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, po rozpoznaniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...]sierpnia 2015 r. [...] odmawiające dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia praw A. S. przedstawiciela ustawowego małoletniego pacjenta J. S., do informacji oraz do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 9 ust. 2, art. 10 i art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 pkt 1 ww. ustawy, przez podmiot leczniczy: "[...]"[...] w [...]przy ul. [...]. Organ wskazał, że pismem z [...] czerwca 2015 r. ww. Związek złożył wniosek o dopuszczenie do opisanego wyżej postępowania. Rzecznik Praw Pacjenta przytoczył art. 31 § 1 kpa, wskazując że zgodnie z tą regulacją organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, po drugie gdy przemawia za tym interes społeczny. Dalej organ stwierdził – powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo - że to na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi i że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny. Natomiast na organie spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., II OSK 1016/13 oraz wyroki z 13 maja 2014 r., II GSK 501/13 i II GSK 520/13, wyrok WSA w Olsztynie z 14 kwietnia 2015 r., II SA/Ol 164/15, czy WSA w Krakowie z 19 marca 2014 r., II SA/Kr 1231/13). Dalej podkreślił, że podczas badania czy organizacja społeczna spełnia przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., organ powinien mieć na uwadze, że ww. przepis przewiduje wyjątek od zasady, iż udział w postępowaniu przysługuje tylko stronom (art. 28 k.p.a.). Udział organizacji społecznej w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację procesową strony postępowania. Może powodować naruszenie sfery jej prywatności poprzez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników. Organizacja społeczna działa bowiem w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) i zyskuje możliwość dostępu do akt czy wniesienia środków odwoławczych. Tym samym przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II OSK 897/08), zwłaszcza gdy strona oraz organizacja społeczna reprezentują sprzeczne interesy. Organ zauważył, że postępowanie, do którego chce być dopuszczony Związek, dotyczy naruszenia praw pacjenta - stroną postępowania jest pacjent, którego prawa mogły zostać naruszone. Natomiast podmiotem, który może ewentualnie być odpowiedzialny za naruszenie praw pacjenta jest podmiot leczniczy Organizacja społeczna - [...] będzie reprezentować interesy podmiotu leczniczego. Dalej wskazał na stanowisko sądów administracyjnych, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji. NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 614/11 stwierdza: "udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez- nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników". Jest to pogląd wyrażany w wielu wyrokach NSA (wyrok z 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11; 26 maja 2015 r., II OSK 2592/13) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (III SA/Lu 343/13). Sądy administracyjne zwracają również uwagę, że przy ocenie przesłanek występowania organizacji społecznej w cudzej sprawie należy mieć na uwadze, że interes społeczny reprezentowany przez organizację społeczną musi mieć niższą rangę niż interes strony (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2014 r., II SA/Kr 104/14 czy WSA w W-wie z dnia 2 października 2013 r., IV SA/Wa 1597/13). W tej sprawie organizacja społeczna podnosi, że jej przystąpienie do postępowania jest uzasadnione jej celami statutowymi, tj. kształtowaniem prawodawstwa uwzględniającego interesy pracodawcy, wspieraniem członków w sporach ze wszelkimi podmiotami, podnoszeniem wśród członków świadomości prawnej, występowaniem z wnioskami legislacyjnymi oraz opiniami. Rzecznik przytoczył wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., (II SA/Kr 609/14), wskazując że nie zachodzi związek pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej, którymi uzasadnia ona swój wniosek. Jednak nie można odmówić [...] statusu organizacji społecznej. Zgodnie z § 8 statutu cele i zadania związku realizowane są przez m.in. występowanie w imieniu lub na rzecz członków przed organami władz państwowych w sprawach dotyczących praw i interesów członków Związku. Podmiot leczniczy, w którym mogło dość do naruszenia praw pacjenta, "[...]" jest członkiem organizacji społecznej. Ze statutu Organizacji wynika, że jest ona powołana do reprezentowania swoich członków. Rzecznik wskazał, że zgodnie z orzecznictwem wyrażonym np. w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2015 r. (II GSK 2041/13) "Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające. Rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. VIII SA/Wa 1123/13 (tak samo w: VII SA/Wa 1964/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., podobnie w: VII SA/Wa 1882/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r.), podkreślił, że "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny". W orzecznictwie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (np. por. wyrok "NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07). Skoro pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu. Przesłanka interesu musi być rozważana w każdej sprawie indywidualnie przy uwzględnieniu konkretnych realiów i uwarunkowań konkretnej sprawy. Ponadto organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się to do lepszego wypełniania przez postępowanie administracyjne jego celów (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1339/09 i wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., U OSK 1038/08). Rzecznik nie zgodził się z argumentacją, że "interes członków [...]nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym" (str. 2 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i stwierdził, że organizacja społeczna nie uprawdopodobniła, że za jej wstąpieniem do postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy doszło do naruszenia praw pacjenta przemawia interes społeczny. Dalej zaznaczył, że podstawowym celem Związku jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec rożnych podmiotów (§ 6 statutu). Tym samym, udział organizacji społecznej w tym postępowaniu będzie służył wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej oraz jej członka. Nie można również uznać, że jej udział przyczyni się do lepszego wypełniania przez postępowanie jego celów. Na marginesie wyjaśnił, że nie odniósł się do zarzutów jakoby Rzecznik nie był organem uprawnionym do uzyskania kopii dokumentacji medycznej pacjenta, gdyż nie jest to przedmiotem tego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie złożył [...] zarzucając naruszenie art 31 § 1 pkt 2 w zw. z art 8 kpa poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, mimo, że jest to uzasadnione jego celami statutowymi i interesem społecznym, a w konsekwencji pogłębianie nieufności wobec władzy publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało postanowieniem odmawiającym dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony. Związek wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że w postanowieniu z 11 sierpnia wyroku WSA w Krakowie, wskazuje się m.in. "Między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogę mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy". Skoro więc w statucie [...]znajdują się postanowienia dot. min. kształtowania prawodawstwa uwzględniającego interesy pracodawcy, wspierania członków w sporach z wszelkimi podmiotami, podnoszenia wśród członków świadomości prawnej, występowania z wnioskami legislacyjnymi oraz opiniami, to jasnym jest, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta (RPP), w przedmiocie naruszenia tych praw przez podmiot leczniczy, pozostają w związku z działalnością statutową. Gdyby bowiem przyjęć, że zostanie stwierdzone naruszenie, [...]będzie zobowiązany do wsparcia swego członka. Nadto, szczególnie istotne jest budowanie wśród członków [...]jak i innych podmiotów leczniczych, świadomości praktyki (nie tylko znajomości przepisów) postępowania w podobnych sytuacjach, oraz praktyki działania RPP. Zdaniem Zawiązku interes jego członków nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym i na potwierdzenie powołał wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 października 2010 r. SA/Go 566/10 cyt. "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto,, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności". Dalej Skarżący przedstawił obszerna argumentację, w której zakwestionował zasadę, że RPP ma prawo do uzyskania dokumentacji medycznej oraz kwestia tego, czy podmiot leczniczy ma obowiązek udostępniać dokumentację RPP, czy też nie, pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem i została podniesiona jako jeden z elementów działania w interesie społecznym, to jest w interesie zarówno pacjentów jak i podmiotów leczniczych. Jak wynika bowiem z ustawy o ochronie danych osobowych, dokumentacja medyczna jest zaliczona do tzw. danych wrażliwych i podlega ochronie, w szczególności przed udostępnianiem jej osobom nieupoważnionym, zaś takie udostępnianie jest zagrożone sankcjami karnymi określonymi w tej ustawie. Skarżący podtrzymał argumenty zawarte we wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazujące na łączne spełnienie obu przesłanek pozwalających na dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Sad kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2015r. - utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...]sierpnia 2015 r. odmawiające dopuszczenia - w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kpa - [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia, czy doszło do naruszenia praw pacjenta J. S. działającego przez przedstawiciela ustawowego A. S., do informacji oraz dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 9 ust. 2, art. 10 i art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 pkt 1 ww. ustawy, przez podmiot leczniczy "[...]"[...]w [...]. Na wstępie zaznaczyć należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego definiuje art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjątkiem od powyższej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, który nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny. Dodatkową przesłanką udziału organizacji w określonym postępowaniu administracyjnym jest to, aby to dopuszczenie mieściło się w jej celach statutowych. Zgodnie bowiem z art. 31 § 1 k.p.a., warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek: żądanie organizacji społecznej musi mieć uzasadnienie w jej celach statutowych oraz za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu musi przemawiać interes społeczny. Pojęcie "organizacji społecznej", wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. należy pojmować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy zawodowej. Podstawowym kryterium pozwalającym zakwalifikować dany podmiot jako organizację społeczną jest trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej i struktura organizacyjna, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane. Jak wynika ze statutu [...], jego podstawowym celem jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec płatników usług medycznych, związków zawodowych pracowników, organów władzy i administracji państwowej, sądów i trybunałów, organów samorządu terytorialnego na arenie międzynarodowej (§ 6). Stwierdzić zatem trzeba, że stronę skarżącą, z uwagi na jej status prawny, jak również cele działania wymienione w statucie, można zakwalifikować do kategorii organizacji społecznej, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Tym samym przysługujący skarżącej status organizacji społecznej umożliwia jej złożenie wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz wiąże się z prawami i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jej cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może więc dotyczyć praw i obowiązków samej organizacji społecznej, bowiem wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony (art. 28 k.p.a.) co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, W-wa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ winien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Jednak nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Zasadność żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do oceny organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy przy tym pamiętać, że przy interpretacji przepisów prawa zawierających zwroty niedookreślone ("interes społeczny") nie występuje uznanie administracyjne, pomimo pewnego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni prawa. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji zauważyć trzeba, że do zadań Związku należy zgodnie z § 8 pkt 1 występowanie w imieniu lub na rzecz członków przed organami władz państwowych i samorządowych, administracją rządową i władz sądowych w prawach dotyczących praw i interesów członków Zawiązku. We wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się – co wymaga podkreślenia - w przedmiocie naruszenia praw małoletniego pacjenta J. S., działającego przez przedstawiciela ustawowego A. S., do informacji oraz dokumentacji medycznej przez podmiot leczniczy: "[...]"[...]w [...]Związek wskazał jednoznacznie, że "Samo postępowanie dotyczy praw i interesów członków [...], jakim jest Przychodnia zgodnie z deklaracją przystąpienia, bowiem nakłada ono konkretne obowiązki, a w przyszłości może skutkować wydaniem decyzji negatywnej". Należało zatem podzielić stanowisko organu, że udział Związku w postępowaniu, do którego dopuszczenia się domaga, będzie służył wyłącznie jednostkowym interesom jej członka, a nie szeroko pojętym interesom społecznym. Związek nie uprawdopodobnił przy tym, że za jego dopuszczeniem do ww. postępowania przemawia interes społeczny. Wskazał, jedynie w sposób ogólnikowy, że interes jego członków nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym, nie popierając swojego stanowiska konkretną argumentacją. Podobnie wypowiedział się w skardze stwierdzając, że kwestia tego, czy podmiot leczniczy ma obowiązek udostępniać dokumentację RPP, czy też nie, pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzonym postepowaniem i została podniesiona jako jeden z elementów działania w interesie społecznym. Skoro Związek nie wykazał istnienia przesłanki interesu społecznego, jako jednego z dwóch warunków, wymienionych w art. 31 § 1 pkt 2 kpa, niezbędnych do dopuszczenia do udziału w opisanym postępowaniu, to prawidłowo Rzecznik Prawa Pacjenta odmówił dopuszczenia [...]do przedmiotowego postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 1 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.) oddalił skargę.