VII SA/Wa 2771/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi T B na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr – [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) w związku z art. 50 i 51 oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie obiektów sportowo- rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. ew nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T J B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po zapoznaniu się z odwołaniem T J B, umorzył postępowanie odwoławcze. Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, na wstępie, iż przepis art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z powyższym przepisem oraz przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, aby być uznanym jako strona postępowania, należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 Kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego." (wyrok NSA z 27.09.1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, LEX nr 47898). Organ II instancji stwierdził, że T J B jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej, jednakże posiada on jedynie interes faktyczny, związany z posiadaniem własności lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] nr [...] na dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Brak jest natomiast przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny przysługujący T J B do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie obiektów sportowo-rekreacyjnych na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Tym samym odwołujący się nie ma możliwości wniesienia skutecznie odwołania od decyzji organu I instancji w ramach nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań z mocy ustawy jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Jako członek wspólnoty właściciel lokalu jest reprezentowany w sprawach, które dotyczą całej wspólnoty przez zarząd tej wspólnoty. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony może przysługiwać jedynie Wspólnocie Mieszkaniowej działającej w budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 809/07, zgodnie z którym, skoro ustawodawca jednoznacznie przewidział, że w sprawach dotyczących wspólnoty uprawnionym podmiotem - stosownie do treści art. 21 ustawy o własności lokali - jest zarząd wspólnoty, to nie można twierdzić, że prawo to przysługuje jednocześnie wszystkim jej członkom, (o ile oczywiście nie wystąpią szczególne okoliczności, które będą wskazywały jedynie na interes prawny konkretnej osoby). Wyjątki mają miejsce w sytuacjach szczególnych, gdy z całokształtu okoliczności bezspornie wynika, iż określony lokator - inaczej niż cala wspólnota - może mieć interes prawny wywiedziony z art. 28 k.p.a. do występowania jako strona. W niniejszej sprawie organ takiego interesu nie dostrzegł. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T J B, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie jest on stroną postępowania wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, jak również błędne ustalenie stron postępowania i pominięcie jako strony Wspólnoty Mieszkaniowej [...] [...] w [...]. Wskazał, że przy dokładnie analogicznym stanie prawnym organ uznał za stronę T B, właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] nr [...] wraz z przynależnym do tego lokalu udziałem w nieruchomości wspólnej, lecz polecił aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zbadał czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. T J B podkreślił, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego usytuowanego najbliżej i w ostrej granicy nieruchomości na której prowadzone jest przedsięwzięcie inwestycyjne, odległość od nieruchomości na której prowadzona jest budowa wynosi poniżej 4 metrów (ok. 3,8 metra od okien sypialni) zaś cały proces inwestycyjny jak i jego zakończenie w sposób bezpośredni a nie pośredni wpływa i wpływać już w będzie w całości na sposób korzystania z nieruchomości stanowiącą jego własność. Stosownie zaś do ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, nieruchomością sąsiednią nie musi być li tylko nieruchomość bezpośrednio granicząca z nieruchomością na której prowadzone są prace budowlane ale także każda inna, na którą te prace wywierają jakikolwiek wpływ bądź też skutek ich przeprowadzenia będzie oddziaływał. Ponadto, w ocenie skarżącego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wynika z przepisów art. 140 i następnych ustawy Kodeks cywilny w zakresie własności nieruchomości i praw z niej wynikających w związku z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz art. 144 i art. 416 w związku z art. 4171 ustawy Kodeks cywilny. Dodatkowo T J B wskazał, że on albo właściciele innych lokali byli uznawani za stronę w postępowaniach administracyjnych tj. przed organami Urzędu Dzielnicy [...] jak i przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę jak i w związku z toczącym się procesem budowlanym na działkach gruntu oznaczonych nr [...], z obrębu [...], przy ul. [...] nr [...] w [...], oraz działce gruntu nr ew. [...], z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Jak przykład wskazał m.in.: decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], z [...] maja 2007 r., nr [...], postępowania sądowe prowadzone pod sygn. akt VII SA/Wa 1600/08, IV SA/Wa 1619/14, IV SA/Wa 1620/14. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] października 2015r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzająca postępowanie odwoławcze. Organ administracyjny umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa jeżeli stwierdzi, że odwołanie wnosi osoba nie będąca stroną w postępowaniu. W przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Ponadto, w związku z tym, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy bada, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa - umorzyć postępowanie odwoławcze. W wyroku z dnia 6 listopada 2006r. o sygn. akt VII SAAA/a 575/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 419633 i Rzeczpospolita 2006/261 str. C2) wprost stwierdził, że organ orzekający, który nie uznał danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, rozpatrując środek odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Ponadto należy wskazać, że powyższe stanowisko zostało już wcześniej ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). Tak więc zakres przedmiotowy niniejszej sprawy de facto sprowadza się do ustalenia, czy T J B, jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w bloku przy ul. [...] ma przymiot strony - w rozumieniu art. 28 Kpa, w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie obiektów sportowo-rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 w/w ustawy. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wyroku z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 1556772 i Gazeta Prawna 2007/161 str. A8) wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W związku z powyższym, stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę są wyłącznie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości. Jak wynika bezspornie z wypisu z księgi wieczystej [...] nr [...] znajdującej się w aktach sprawy sygn. akt VII SA/Wa 2945/15 skarżący jest właścicielem lokalu nr [...] o powierzchni 127 m2 w budynku przy ul. [...] oraz ma udział w nieruchomości wspólnej działki nr [...] związanej z własnością lokalu. Art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. nr 903 ze zm.) stanowi, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. A więc zgodnie z postanowieniami zawartymi w ustawie o własności lokali to właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, która powołana jest do zarządzania częścią wspólną nieruchomości. Stosownie do treści art. 3 ust. 2 w/w ustawy nieruchomość wspólna obejmuje te fragmenty wspólnego budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. Tak więc w skład tej nieruchomości mogą wchodzić elementy o zróżnicowanym stopniu związania z wyodrębnionymi lokalami. W pierwszym rzędzie należą do niej te części budynku i gruntu pod budynkiem, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali, takie jak wspólna klatka schodowa, ściany zewnętrzne lub dach (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt I ACa 741/2005, publ. LexPolonica nr 1572932, OSA 2007/8 poz. 24 str. 55). W związku z powyższym, należy stwierdzić, że udział w nieruchomości wspólnej działki nr [...] związanej z własnością lokalu nr [...] przy il. [...] której współwłaścicielem jest T B stanowi część wspólną nieruchomości, do której zarządzania jest powołana wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. Ponadto, skarżący - jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...], wraz z właścicielami innych lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, która zgodnie z art. 6 w/w ustawy powołana jest reprezentować interesów swoich członków. Dlatego to wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, a nie skarżący. Zatem to ona może złożyć odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedstawione powyżej stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 września 1998r. sygn. akt IV SA 2027/96 Naczelny Sąd Administracyjny (publ. LEX nr 43794) wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994r. o własności lokali wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa w myśl powyższego może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 Kpa. A więc podmiotem prawa jest Wspólnota Mieszkaniowa i to ona jako ogół właścicieli nabywa wszelkie prawa i obowiązki, które stają się ich własnością w częściach ułamkowych. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że wspólnota mieszkaniowa posiada zdolność prawną, a w momencie, gdy posiada prawidłowo ustanowiony zarząd ma też zdolność do czynności prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 620/06, publ. LEX nr 243703). Ponadto w wyroku z dnia 1 września 2005r. o sygn. akt VII SA/Wa 1833/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LEX nr 194716) przesądził, że właściciel lokalu mieszkalnego w budynku objętym wspólnotą w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo ustalił, iż T J B nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Dlatego rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparte na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa jest zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi, że organy administracyjne błędnie ustaliły strony postępowania i pominęły jako stronę Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] należy zauważyć, że pominięcie wspólnoty w postępowaniu administracyjnym może kwestionować jedynie zarząd wspólnoty (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999r., IV SA 1317/97). Swojego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu T B nie może wywodzić z faktu, iż był uznawany za stronę w innych licznych postępowaniach toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, Urzędem Dzielnicy [...] czy też Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. To, że miał on interes prawny w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce przy ul. [...] (działka nr [...]) nie oznacza, że jest stroną w sprawie robot budowlanych prowadzonych przy budowie obiektów sportowo-rekreacyjnych na działce nr [...] przy ul. [...]. Każda bowiem sprawa indywidualnie wymaga badania interesu prawnego uczestników postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.