VII SA/Wa 2847/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., stwierdził uchybienie przez E. W. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2018 r. znak [...] odmawiającej uchylenia po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. znak [...], którą tenże organ uchylił decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dobudowie garażu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w S., gm. K. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W razie wniesienia przez stronę środka zaskarżenia z uchybieniem ustawowego terminu, organ nie ma innej możliwości jak stwierdzić uchybienie terminu, co wynika z art. 134 k.p.a. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Wojewody [...] z [...] września 2018 r. wynika, że ww. decyzja, jak zauważył organ odwoławczy, została skutecznie doręczona E. W. [...] września 2018 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji upłynął względem niej 21 września 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 ze zm.). Z decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] czerwca 2015 r. Nr [...], wydanej na podstawie art. 71 ust. 1 w związku z ust. 3 i 4 Prawa pocztowego, jednocześnie wynika, że [...] S.A. została wybrana operatorem wyznaczonym do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025. Nadanie przesyłki za pośrednictwem operatora innego niż wyznaczony, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., skutkować musi oceną zachowania terminu według daty wpływu podania do organu, a nie według daty nadania przesyłki u operatora (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r. sygn. II OSK 2388/16; wyrok WSA w Białymstoku z 21 lipca 2016 r. sygn. II SA/Bk 277/16). Jak zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, E. W. [...] września 2018 r. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2018 r. za pośrednictwem operatora UPS, który nie jest w myśl ustawy - Prawo pocztowe, operatorem wyznaczonym. Zatem za datę wniesienia odwołania należy uznać datę jego wpływu do Wojewody [...], tj. dzień [...] września 2018 r. W związku z powyższym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzić należało, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła E. W., zaskarżając je w całości. Skarżąca wskazała, że w okresie 16 - 24 września 2018 r. przebywała na urlopie za granicą, gdzie też sporządziła odwołanie. Zostało ono przez nią wysłane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Wojewody [...][...] września 2018 r. przy skorzystaniu z usług firmy kurierskiej. Odnosząc się do twierdzenia, że operator, który doręczył organowi odwołanie (UPS) nie jest w myśl ustawy – Prawo pocztowe operatorem wyznaczonym, skarżąca wyjaśniła, że nie miała świadomości, iż tego typu dokument powinien być przesłany za pośrednictwem Poczty Polskiej, czyli monopolisty upoważnionego do świadczenia tego typu usługi. Jak podała, skorzystała z usług operatora dostępnego w miejscu, gdzie przebywała. Podkreśliła, że nie jest zasadne, żeby obywatel Rzeczypospolitej Polskiej przebywający na terenie któregokolwiek kraju Unii Europejskiej był ograniczony w jakikolwiek sposób w tak prozaicznej czynności, jak wysłanie dokumentu urzędowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko sformułowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. nie narusza prawa. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania powyższej regulacji za ugruntowany uznać trzeba pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 790/18; wyrok NSA z 27 października 2017 r. sygn. II OSK 339/16; wyrok NSA z 4 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2126/12; wyrok NSA z 28 września 2007 r. sygn. II OSK 190/07). Jak się wskazuje w piśmiennictwie, termin do wniesienia odwołania jest terminem wyznaczonym przez ustawodawcę, przez co organ nie mając wpływu na jego długość, nie jest upoważniony do jego przedłużenia (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, komentarz do art. 134, uwaga nr 5). Ustalenie, czy odwołanie wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu jest warunkiem uznania dokonanej czynności za prawnie skuteczną. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminowi, który nie został przywrócony, stanowi stąd rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 24 września 2013 r. sygn. II OSK 454/12; wyrok NSA z 28 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2190/11). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest w sposób ścisły uzależniona od ustalenia, że strona, która wniosła odwołanie, nie zastosowała się do terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., który przewiduje, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Nie budzi wątpliwości wniosek, zgodnie z którym zachowanie terminu wyznaczonego przez ustawę dla dokonania określonej czynności procesowej następuje przez podjęcie tejże czynności przed upływem tego terminu. Przestrzeganie terminu wyznaczonego dla pisma stanowiącego odwołanie polega zatem na złożeniu go w siedzibie organu I instancji, uwzględniając, że w myśl art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Decyzją ustawodawcy z tymże skutkiem zrównane zostało nadanie pisma przed upływem wyznaczonego terminu w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.), a także złożenie go w innych wskazanych w art. 57 § 5 pkt 3-6 k.p.a. miejscach, co pod względem konsekwencji prawnych nadaje działaniu strony charakter równoważny do złożenia pisma w siedzibie organu prowadzącego postępowanie. W kontrolowanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje to, czy nadanie przez skarżącą na terytorium Hiszpanii w dniu 21 września 2018 r. przesyłki zawierającej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. za pośrednictwem przedsiębiorstwa świadczącego usługi kurierskie może zostać objęte dyspozycją art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Skarżąca opowiada się za nadaniem wskazanej regulacji ze względów celowościowych szerszego znaczenia, aniżeli to, które wynika z jej brzmienia odwołującego się do "polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego". Przeciwne stanowisko interpretacyjne zajął w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i to stanowisko, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy w całości podzielić. Argumentacja sformułowana w skardze nie znajduje bowiem wystarczających podstaw w treści analizowanego przepisu. Nie może on podlegać wykładni rozszerzającej, przez co granicą jego interpretacji jest zachowanie sensu opartego na znaczeniu użytych w przepisie sformułowań. Według art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. data przyjęcia na terytorium innego kraju członkowskiego Unii Europejskiej przesyłki do doręczenia przez przedsiębiorstwo świadczące usługi kurierskie nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy zachowany został termin do złożenia pisma procesowego. Sąd jest zobowiązany zauważyć, że przepisy porządkowe o terminach zamieszczone w rozdziale 10 dziale I kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter obligatoryjny, co wyłącza swobodną dyspozycję stron w zakresie sposobu ich obliczania. Powołany przepis wprowadza wyjątek od zasady, że pismo powinno dotrzeć do adresata przed upływem terminu. Ma zatem charakter przepisu szczególnego, wymagającego wykładni ścieśniającej, skoro oznaczony w nim sposób złożenia pisma, ma być równoznaczny z uznaniem terminu "za zachowany". Powołanie się zatem na skutek prawny kształtowany jego dyspozycją jest możliwe, o ile strona postępowania swoje zachowanie dostosuje do treści zamieszczonej w nim regulacji określającej, że pismo (odwołanie) powinno zostać przez stronę nadane, po pierwsze, w polskiej placówce pocztowej, a po drugie, placówka ta musi być prowadzona przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe. Należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd odnośnie do niedopuszczalności objęcia zakresem zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przesyłek nadawanych u zagranicznych operatorów pocztowych nie budził dotąd jakichkolwiek wątpliwości. Jedyna rozbieżność stanowisk, jak występuje, ma związek z oceną możliwości uznania za zachowany terminu wniesienia pisma do organu w sytuacji, gdy pismo to zostanie nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, a następnie przekazane przez operatora zagranicznego polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, przed upływem terminu do jego złożenia. W części orzeczeń sądów administracyjnych prezentowany był dotąd pogląd, że nadaniem w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., nie jest wymiana przesyłek między administracją pocztową innego państwa, w którym przesyłka została przyjęta do przemieszczenia i doręczenia, a polską administracją pocztową. Według dominującej linii orzeczniczej przekazanie pisma przez zagranicznego operatora pocztowego stanowi szczególną formę nadania pisma, co oznacza, że sytuacji, gdy strona złożyła pismo w zagranicznym urzędzie pocztowym, o zachowaniu terminu nie decyduje data nadania pisma za granicą, lecz data przekazania pisma polskiej placówce pocztowej. W takiej sytuacji strona postępowania administracyjnego przebywająca za granicą niejako "posługuje się" zagranicznym urzędem pocztowym w celu nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego i potwierdzenie (niezależnie od formy) dokonane przez tę polską placówkę pocztową operatora wyznaczonego też należy traktować jako urzędowe potwierdzenie faktu nadania przesyłki (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1901/17; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. II OSK 2602/12; wyrok NSA z 26 września 2008 r. sygn. II OSK 1101/07). Przytoczone wyżej stanowisko jest aprobowane również w piśmiennictwie (por. B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2016, s. 328; R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 535). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości ustalenie, że przesyłka zawierająca odwołanie od decyzji nie podlegała przekazaniu polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, ale została doręczona do siedziby organu I instancji za pośrednictwem przedsiębiorstwa świadczącego ekspresowe usługi kurierskie, co determinuje uznanie, iż datę wniesienia odwołania należało odnieść do dnia wpływu pisma do Wojewody [...] (27 września 2018 r.). Brak zaistnienia warunku umożliwiającego zastosowanie przepisu o charakterze legi speciali (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) powodował, że sytuację prawną strony skarżącej w tym aspekcie, który dotyczył terminu dokonania przez nią czynności procesowej polegającej na zaskarżeniu decyzji Wojewody [...] z [...] września 2018 r., wyznaczała wyłącznie norma ogólna art. 129 § 1 k.p.a. Sąd zauważa, że jest mu znany pogląd wskazujący na wadliwość przepisu uzależniającego zachowanie terminu procesowego od nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego z pominięciem możliwości nadania pisma z takim samym skutkiem w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim UE. Wyrazem formułowanych w tym zakresie wątpliwości jest pytanie prawne, jakie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 6 listopada 2017 r. sygn. IV SA/Gl 106/17 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu odnośnie do tego, czy przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przewidujący, że termin czynności jest zachowany w przypadku oddania pisma wyłącznie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy – Prawo pocztowe jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 45 § 1 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 21 i art. 45 TFUE (sprawa zarejestrowana pod sygn. P 1/18). Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia prawnego pozostaje jednakże bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. z uwagi na to, że przedsiębiorstwo, za pośrednictwem którego została nadana sporna przesyłka, nie może być uważane za operatora świadczącego na terytorium Hiszpanii pocztowe usługi powszechne w rozumieniu dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r (por. wyrok TSUE z 2 maja 2019 r., C-259/18, Asendia Spain, ECLI:EU:C:2019:346). Niewątpliwie przedsiębiorstwa świadczące ekspresowe usługi kurierskie, które świadczą usługi przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych, z wyjątkiem sytuacji, w której ich działalność jest ograniczona do przemieszczania przesyłek pocztowych, są operatorami świadczącymi usługi pocztowe w rozumieniu art. 2 pkt 1a ww. dyrektywy, niemniej usługi te nie mają charakteru pocztowych usług powszechnych (por. wyrok TSUE z 31 maja 2018 r., C-259/16 i C-260/16, Confetra i in., ECLI:EU:C:2018:370). Z tego względu działanie przedsiębiorstwa, z którym skarżąca zawarła umowę, powinna w sprawie podlegać rozważeniu wyłącznie przez pryzmat określenia terminu zrealizowania umowy usługi pocztowej, tj. doręczenia przesyłki na adres stanowiący siedzibę Wojewody [...], a nie momentu, w którym umowa ta została zawarta. Powyższej oceny nie zmienia stanowisko sformułowane przez TSUE w wyroku z 27 marca 2019 r., C-545-17, Pawlak, ECLI:EU:C:2019:260, zgodnie z którym art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisowi prawa krajowego, który uznaje za równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do danego sądu jedynie złożenie takiego pisma w placówce pocztowej jednego operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, i to bez obiektywnego uzasadnienia opartego na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Pomimo, że poddana ocenie przez TSUE regulacja art. 165 § 2 k.p.a. w zasadniczych założeniach pozostaje zbieżna z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., to sformułowane w wyroku przez Trybunał motywy nie dają podstaw, by przyjąć, że na gruncie rozpatrywanej sprawy legalność zaskarżonego postanowienia powinna zostać podważona, albowiem wynikający z powołanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego skutek nadania przesyłki powinien zostać rozciągnięty również na przesyłkę nadaną w innym państwie członkowskim UE za pośrednictwem przedsiębiorstwa świadczącego ekspresowe usługi kurierskie, nie będącego operatorem świadczącym pocztowe usługi powszechne. Uwzględnić należy, że dokonując wykładni art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 8 dyrektywy 97/67/WE, TSUE wypowiedział się wyłącznie w odniesieniu do kwestii tego, czy powyższe przepisy sprzeciwiają się objęciu zasadą przewidzianą w art. 165 § 2 k.p.a. operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej. Sformułowane rozważania dotyczyły skutków nadania przesyłki procesowej w polskiej placówce pocztowej operatora świadczącego usługi pocztowe, co pozostawiając na boku dodatkowy problem oceny względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, mogących uzasadniać stosowanie spornego rozwiązania procesowego, nie pozwala na uznanie, że stanowisko sformułowane w przywołanym wyroku z 27 marca 2019 r. może oddziaływać na sytuację prawną skarżącej, która została niewadliwie ustalona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu z [...] października 2018 r. Skarga nie zawiera jakichkolwiek zarzutów, które Sąd mógłby odnieść do kontrolowanego działania organu, dopatrując się w tymże działaniu uchybienia przepisom postępowania kształtującym sposób rozpoznania odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Zdaniem Sądu, organ ustalił stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie niezbędnym do stwierdzenia, czy odwołanie złożone przez skarżącą zostało wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, przy czym stosowna argumentacja znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które, zdaniem Sądu, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyjmując, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.