VII SA/Wa 306/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowano - Mieszkaniowej [...] "A." w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) nałożył na P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej oceniającej wykonane prace budowlane na stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] [...] w W. oraz aktualnego sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych, przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska - w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nakładającej na P. Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek i orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami. W dniu 25 sierpnia 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. "o przeprowadzenie stosownego środka dowodowego zgodnie z kierunkową dyspozycją art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane", w celu potwierdzenia, że prace budowlane na stacji bazowej telefonii cyfrowej zostały wykonane prawidłowo oraz że nie występuje natężenie pola elektromagnetycznego przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności. W związku z powyższym organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB W. złożyła Pracownicza Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...] "[...]". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po zapoznaniu się z zażaleniem Pracowniczej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] "[...]" na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] września 2008 r., umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że legitymację strony do wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia należy oceniać według przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podniósł, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Pracownicza Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] "[...]" nie posiada więc przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wskazał, iż postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis ma jedynie charakter pomocniczy - dowodowy w stosunku do zasadniczego postępowania i ma na celu zebranie materiału umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008r. Nr [...] złożyła Pracownicza Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] "[...]". Strona skarżąca wskazała, iż wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy naruszył zasadę ukonstytuowaną w art. 10 kpa, nie zapewnił jej bowiem czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym o charakterze wyjaśniająco-dowodowym i jednocześnie wpadkowym w stosunku do postępowania administracyjnego zmierzającego do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem inwestycji budowlanej oddziaływującej na nieruchomość PSBM [...] "[...]". Zdaniem skarżącej celem postępowania wpadkowego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie jest zgromadzenie materiału dowodowego po to, by umożliwić wydanie decyzji merytorycznej zmierzającej do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem. Nie można zatem niniejszego postępowania, w tym także kręgu podmiotów uprawnionych do występowania w sprawie jako strona, rozpatrywać w oderwaniu od celu, jakiemu to postępowanie służy. Pracownicza Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] "[...]" ma prawo do udziału w każdym stadium tegoż postępowania, w tym także do udziału w postępowaniu dowodowym (wyjaśniającym) oraz zaskarżania decyzji i postanowień. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, iż ma interes prawny w rozstrzygnięciu kwestii określenia dopuszczalnego poziomu natężenia pól elektromagnetycznych, a źródłem tego interesu są przepisy o ochronie własności. Natężenie pola elektromagnetycznego przekraczające dopuszczalne normy stanowi naruszenie jej prawa własności, jest to rodzaj immisji, o których mowa w art. 144 kodeksu cywilnego. Źródłem interesu prawnego Pracowniczej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] "[...]" jako właściciela nieruchomości sąsiadujących z inwestycją jest także przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzające postępowanie zażaleniowe od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2008r. Nr [...]. Przyczyną umorzenia postępowania zażaleniowego było uznanie, iż składającej zażalenie Pracowniczej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] "[...]" nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać w związku z tym należy, iż o tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny musi zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, taki pogląd prezentowany jest powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2006.03.30 II GSK 15/05 Lex nr 197241, z 2005.12.09 II OSK 310/05 Lex nr 190891, z 2006.10.25 II GSK 163/06 Lex nr 274855, z 2006.03.29 II OSK 679/05 Lex nr 198347, z 2006.02.08 I OSK 427/05 Lex nr 194358, z 28.09.2006r. II OSK 726/06 Lex nr 203457, wyroki WSA w Warszawie: z 2006.03.30 II SA/Wa 1719/05 Lex nr 197613, z 2006.03.30 VI SA/Wa 2048/05 Lex nr 197261, z 2006.03.29 VI SA/Wa 2401/05 Lex nr 223329, z 2006.03.09 VII SA/Wa 1626/05 Lex nr 227773, z 2006.01.20 IV SA/Wa 1928/05 Lex nr 220823). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy przypomnieć trzeba, że skarżąca spółdzielnia złożyła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Adresatem postanowienia zobowiązującego do przedłożenia ekspertyzy technicznej oceniającej wykonane prace budowlane na stacji bazowej telefonii cyfrowej oraz aktualnego sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych jest P. Sp. z o.o., będąca inwestorem przedmiotowej stacji bazowej. Zażalenie na to postanowienie złożyła strona skarżąca - Pracownicza Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] "[...]", która jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z budynkiem, na którym zlokalizowano przedmiotową inwestycję. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę prawną postanowienia organu I instancji, organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Obowiązki wynikające z tego przepisu mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wymienione, wobec czego uznać należy, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05 LEX nr 321507). Składająca zażalenie spółdzielnia nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, nie jest również właścicielem ani zarządcą budynku przy ul. [...] [...] w W., na którym zlokalizowano przedmiotową stację bazową. Obowiązek dostarczenia wymienionych dokumentów nałożono na inwestora, z postanowienia nakładającego niniejszy obowiązek nie wynikają dla strony skarżącej żadne obowiązki. Postanowienie to nie rozstrzyga zatem o prawach i obowiązkach Pracowniczej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] "[...]", nie wpływa też bezpośrednio na jej prawa i obowiązki, w żaden sposób nie ogranicza korzystania z przysługujących jej praw, stąd też nie może ona uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej i sprawozdania z pomiaru pól elektromagnetycznych. Na koniec warto zauważyć, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, już toczącego się postępowania w określonej sprawie, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane. Ma ono na celu uzupełnienie materiału dowodowego, umożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Zatem dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych ekspertyz czy ocen organ nadzoru budowlanego, w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, powinien podjąć decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przewidzianą przepisami Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie w postępowaniu głównym prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego skarżąca spółdzielnia jest stroną postępowania, w przypadku kwestionowania zajętego przez organy nadzoru budowlanego stanowiska kończącego postępowanie w sprawie będzie ona uprawniona do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia oraz ewentualnie skargi do Sądu. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, wobec czego, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.