VII SA/Wa 324/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi i odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy: Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Pana A.O. na postanowienie [...] WINB z dnia[...].09.2015 r., znak: [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony stan faktyczny wskazując, że PINB w Powiecie P. decyzją z dnia[...].05.2004r., znak: [...] nakazał Panu K.G. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 4.65 m x 9,00 m. wzniesionego na działce nr [...] położonej w O. gmina miasta W. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Upomnieniem z dnia[...].09.2014r., znak: [...] organ powiatowy wezwał Pana A.O. (jako obecnego właściciela przedmiotowej działki jednocześnie następcy prawnego na którego przeszły wszystkie prawa i obowiązki związane z nieruchomością) do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Wobec niewykonania obowiązku określonego w decyzji organu powiatowego z dnia[...].05.2004 r., w dniu[...].01.2015 r. PINB w Powiecie P. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Przeprowadzona przez pracowników PINB w Powiecie P. w dniu [...]04.2015 r., kontrola wykazała, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Postanowieniem z dnia[...].04.2015r., znak:[...] PINB w Powiecie P. nałożył na Pana A.O. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na ww. postanowienie organu powiatowego [...] WINB uchylił postanowienie z dnia[...].04.2015r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi nadzoru budowlanego I instancji. Postanowieniem z dnia[...].06.2015r., znak: [...] PINB w Powiecie P. umorzył postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] 01.2015 r., nr[...], a następnie w dniu[...].06.2015r., wydał dla zobowiązanego Pana A.O. nowy tytuł wykonawczy nr [...], nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 4.65 m x 9,00 m. wzniesionego na działce nr [...] położonej w O. gmina miasta W. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ww. postanowienie wraz z tytułem wykonawczym, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy, doręczono Panu A.O. zastępczo w dniu[...].06.2015r. Pismem z dnia [...] 07.2015r., Pan A.O. złożył zarzut w postępowaniu egzekucyjnym wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia [...] 06.2015r., nr [...]. Kolejnym pismem z dnia[...].07.2015r. skarżący złożył skargę na następujące czynności egzekucyjne : " a. Dokonane w dniu[...].04.2015r., oględziny nieruchomości, potwierdzone sporządzonym protokołem z czynności datowanym na dzień[...].04.2015r., z którym zapoznałem się dopiero w dniu[...].07.2015r., w siedzibie PINB w P. albowiem na zdjęciu umieszczonym w ww. protokole, sporządzonym rzekomo na mojej nieruchomości został uwidoczniony obiekt budowlany stanowiący własność mojego sąsiada; b. Przedwczesne wydanie tytułu wykonawczego z dnia[...].06.2015r., albowiem dopiero postanowieniem z dnia [...] .06.2015r., organ orzekł o umorzeniu postępowania w oparciu o poprzedni tytuł wykonawczy z dnia [...].01.2015r. [...] a zatem w dacie wydania kolejnego tytułu postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o poprzedni tytuł nie zostało jeszcze prawomocnie umorzone. Powyższe powoduje, iż w obrocie prawnym pozostają 2 tytuły wykonawcze dotyczących tego samego obowiązku i równolegle toczą się 2 postępowania egzekucyjne dotyczące tego samego obowiązku co stanowi naruszenie przepisu art. 6 i art. 8 kpa w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej; c. Błędne przesłanie postanowienia z dnia[...].06.2015r. w przedmiocie umorzenia postępowania wraz z kolejnym tytułem wykonawczym z dnia [...]06.2015r., w jednej kopercie albowiem na powyższe orzeczenia służą odrębne środki zaskarżenia, odrębnie należy również liczyć terminy do ich wniesienia, co przy takiej formie korespondencji stało się niemożliwym d. Niepoprawne prowadzenie metryki sprawy.(...)" Postanowieniem z dnia [...]09.2015r., znak: [...] po rozpatrzeniu skargi Pana A.O. na czynności w postępowaniu egzekucyjnym zawierającej wniosek o wstrzymanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia[....06.2015r., [...] WINB oddalił skargę i odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego w sprawie nałożonego na Pana A.O. obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Powiecie P. z dnia[...].05.2004 r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Pan A.O., składając w ustawowym terminie zażalenie. Rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 1a pkt 2. ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U z 2014r., poz 1619 ze zm.) czynnością egzekucyjną są wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że czynnością egzekucyjną jest działanie organu związane z możliwością zastosowania przymusu. Nie są natomiast czynnościami egzekucyjnymi takie działania organu egzekucyjnego, które nie wiążą się ze stosowaniem przymusu egzekucyjnego lub które wyłączają albo oddalają w czasie możliwość zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W świetle orzecznictwa NSA nie są czynnościami egzekucyjnymi zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia, aktualizacje tytułów wykonawczych (vide: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 821/08, wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 2135/09, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1784/10) Wskazano również, że skarga nie jest jedynym środkiem zaskarżenia i w związku z tym należy przyjąć, że w skardze można podnieść okoliczności, które nie są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia. W oparciu o takie założenie i mając na uwadze zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia skarga nie będzie przysługiwać w sytuacjach, gdy przewidziane są inne środki zaskarżenia (zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zażalenie na postanowienie, żądanie wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub prawa majątkowego) albo gdy przewidziane jest prawo wniesienia pozwu do sądu powszechnego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2988/11; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1285/12; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II FSK 2555/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 2296/09). Celem postępowania wszczętego wniesieniem skargi na czynności egzekucyjne jest zbadanie prawidłowości dokonania przez organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności egzekucyjnej. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tych czynności egzekucyjnych. W postępowaniu tym nie orzeka się natomiast o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2988/11; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1588/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 1209/10). Zgodnie z art. 54 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skargę na czynności egzekucyjne, o których mowa w § 3 ww. ustawy, wnosi się w terminie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Dalej organ II instancji stwierdził, iż w powyższej sprawie postanowienie z dnia[...].06.2015r., znak: [...] wraz z tytułem wykonawczym z dnia[...].06.2015r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy, doręczono zastępczo w dniu[...].06.2015r. Nawet gdyby przyjąć, że dokonane oględziny były czynnością egzekucyjną to skarga na te czynności została wniesiona po upływie terminu określonego w ustawie. Skarga na czynności egzekucyjne została bowiem nadana w Urzędzie Pocztowym w W. w dniu[...].07.2015r., natomiast termin do jej wniesienia upłynął w dniu[...].07.2015r. Wskazano także, iż w ramach skargi na czynności egzekucyjne nie mogą także być badane zarzuty materialnoprawne związane z nieistnieniem egzekwowanego obowiązku, skutkujące umorzeniem postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r., III SA/Wa 3192/10). W trybie skargi na czynności egzekucyjne nie można także zaskarżyć doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Doręczenie odpisu tytułu wykonawczego jest czynnością techniczną (materialno-techniczną) i nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 2135/09). Dalej GINB stwierdził, że błędne prowadzenie metryki przez organ, jak również przesłanie postanowienia o umorzeniu postępowania wraz z kolejnym tytułem wykonawczym, stanowi czynność techniczną, która nie jest czynnością egzekucyjną natomiast jak wskazano powyżej w skardze na czynności egzekucyjne można podnieść jedynie okoliczności, które nie są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia. W świetle powyższych rozważań organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie [...] WINB z dnia[...].09.2015 r., znak: [...] odpowiada prawu i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.O. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia w postaci: a) art. 7 , art. 8 , art. 10 , art. 75 § 1 , art. 77 § 1 , art. 78 § 1 , art. 136 § 1 k.p.a. poprzez podzielenie przez organ II instancji niezasadnego stanowiska organu I instancji, z całkowitym pominięciem stanowiska i argumentacji strony, przedstawionej w toku postępowania przed organami obu instancji, wbrew dyspozycjom wskazanych przepisów k.p.a. oraz naczelnym zasadom postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej oraz zasady wysłuchania stron, co skutkowało zupełnym pozbawieniem strony możliwości dowodzenia swych racji i ochrony swego interesu w postępowaniu; b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji; c) art. 54 § 5 u.p.e.a poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie przez GINB w W. postanowienia WPINB w G. o oddaleniu wniesionej skargi; d) art. 55 § 6 zd. 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2015 r.[...]; e) art. 54 § 6 u.p.e.a. poprzez zaniechanie przez GINB w W. rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB w P. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r. w formie odrębnego postanowienia przed rozpatrzeniem zażalenia; f) art. 44 § 4 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż doręczenie zastępcze tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r., nastąpiło w dniu [...] czerwca 2015 r.; g) art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 § 5 i art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu postanowień organów administracji obu instancji, błędnym ustosunkowaniu się przez te organy do treści skargi i wadliwym uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Biorąc pod uwagę powyżej podniesione zarzuty oraz okoliczność, Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie. Sąd na wstępie stwierdza, że w świetle art. 1a pkt 2 u.p.e.a., że ilekroć w u.p.e.a. jest mowa o czynności egzekucyjnej - rozumie się przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, a więc środka wymienionego w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. W postępowaniu wszczętym w związku ze złożeniem skargi na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 u.p.e.a. - stanowiącym w istocie fragment postępowania egzekucyjnego - ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić wyłącznie kwestie formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. U.p.e.a. nie przewiduje więc możliwości zaliczania czynności o charakterze materialno-technicznym do kategorii czynności egzekucyjnych, o których mowa w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Skarga na czynności egzekucyjne, składana w trybie art. 54 u.p.e.a. nie może więc być traktowana jako uniwersalny środek zaskarżenia za pomocą, którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów prawnych i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora w toku całego postępowania egzekucyjnego (por. np. wyrok NSA z 22 września 2010 r. sygn. II FSK 568/09 oraz wyroki WSA w Warszawie z 9 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 644/08 i z 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 139/09, dostępne na www.nsa.gov.pl). Skarga, o której mowa w art. 54 u.p.e.a. służy zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym (zob. Dariusz Jankowiak w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Komentarz 2005, wyd. Unimex, Wrocław 2005 r., s. 390). W ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych (por. wyroki WSA w Warszawie z: 14 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 85/08; 30 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 1262/07; 8 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 1626/07, dostępne na www.nsa.gov.pl). Nie jest zatem możliwe w trybie tego środka prawnego podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Skarga na czynności egzekucyjne nie będzie więc przysługiwać w sytuacjach, gdy u.p.e.a. przewiduje w związku z określonymi zdarzeniami w postępowaniu egzekucyjnym wniesienie np. zarzutów, zażalenia na postanowienia, żądania wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji, czy też wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo w sytuacjach, gdy przewiduje wniesienie pozwu do Sądu. Za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której miałaby występować konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego zawartych w u.p.e.a. mających prowadzić - w wyniku ich uwzględnienia - do jednakowych skutków procesowych. Odnosząc te ogólne uwagi dotyczące charakteru skargi na czynności egzekucyjne do realiów przedmiotowej sprawy wskazać należy, że nie wszystkie podniesione zarzuty spełniały wymogi skargi określone w art. 54 u.p.e.a. W szczególności rację ma organ II instancji, że błędne prowadzenie metryki przez organ, stanowi czynność techniczną, która nie jest czynnością egzekucyjną zmierzającą do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, podobnie doręczenie odpisu tytułu wykonawczego jest czynnością techniczną (materialno-techniczną) i nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niezależnie od tego doręczenie postanowienia o umorzeniu postępowania wraz z odpisem tytułu wykonawczego nie ma żadnego znaczenia dla uprawnień strony i nie może być uznane za wadliwe. Zarzut dotyczący funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch tytułów wykonawczych może być rozstrzygany w innym postępowaniu, co czyni niedopuszczalnym skargę w ramach art. 54 u.p.e.a. Natomiast w ocenie Sądu czynność polegająca na oględzinach obiektu podlegającego rozbiórce odzwierciedlona w protokole zmierza do realizacji egzekucji, a co za tym idzie prawidłowość tej czynności winna być oceniona w ramach niniejszego postępowania. W tej kwestii niezrozumiałym jest stanowisko organu co do uchybienia 14 dniowego terminu na złożenie skargi od tej czynności. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki, która dla Skarżącego była pierwszą informacją o dokonanych oględzinach wynika, że [...] czerwca 2015 r. przesyłka była po raz pierwszy awizowana. Oznacza to, że terminem, który należało uznać za doręczenie był [...] lipiec 2015 r. Termin na złożenie skargi upływał więc w dniu [...] lipca 2015 r. W związku z tym skarga wniesiona w dniu [...] lipca 2015 r. była złożona w terminie i zarzut przedstawiony wyżej winien być przez organ I i II instancji rozpatrzony. Brak rozpatrzenia tego zarzutu czynił skargę zasadną. Na marginesie wskazać należy, że postanowienie organu I instancji jest sporządzone z oczywistą obrazą art. 107 § 3 kpa. Sposób przedstawienia motywów rozstrzygnięcia przez organ czyni niemożliwym ocenę przesłanek jakimi kierował się organ podejmując określone postanowienie. W ocenie Sądu postanowienie wydane w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub wstrzymania czynności egzekucyjnych, w związku ze skargą na czynności egzekucyjne (art. 54 § 6 u.p.e.a.) stronie nie służy zażalenie. Oznacza to, że w tym zakresie do argumentacji Skarżącego organ II instancji nie musiał się odnosić. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.