VII SA/Wa 422/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej skargę oddala Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013r. Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) po rozpatrzeniu zażalenia M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000,00 zł ustalonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w związku z legalizacją budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Minister Finansów podał, iż M. S. wnioskiem z dnia [...] października 2013r. Wystąpił do Wojewody [...] o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Wskazał, że po rozwodzie utracił dotychczasowe miejsce zamieszkania. Wybudował budynek który ma jedynie 35 m ², a jego wartość wynosi ok. 25.000 zł. Nie posiada środków finansowych, które mógłby przeznaczyć na jednorazowe uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek M. S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wyjaśniając, iż przepisy obowiązującego prawa nie dają podstawy do merytorycznego rozpoznania takiego wniosku. Minister Finansów rozpoznając zażalenie skarżącego wniesione na powyższe postanowienie nie znalazł podstaw do jego zmiany bądź uchylenia. Wyjaśnił, że do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłania. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane w art. 49 ust. 2 wskazuje, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, jednakże mając na uwadze charakter opłaty legalizacyjnej wyłączona jest możliwość udzielania wobec opłaty ulg przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej. Za takim stanowiskiem przemawia takt, iż instytucja kary za odstępstwo od projektu budowlanego przewidziana w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego oraz opłata legalizacyjna unormowana art. 49 ust. 2 tej ustawy pełnią zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. Opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym i nie ma też charakteru kary administracyjnej. Opłaty legalizacyjnej nie cechuje też przymusowość, a co za tym idzie strona w stosunku do której ustalona została opłata legalizacyjna decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1015 ze zm.)., zaś ustawa Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. W przypadku natomiast kary za odstąpienie od projektu budowlanego lub przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów ustawy występuje sankcja przymusowości jej uiszczenia, bowiem zgodnie z art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku jej nieuiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawową funkcją kary jest zatem represja za naruszenie przepisów prawa. Tymczasem, w przypadku opłaty legalizacyjnej strona postępowania uzyskuje uprawnienie (legalizacja samowoli budowlanej), którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty. Ta podstawowa różnica oraz fakt, iż przepisy o karach stosuje się do opłat legalizacyjnych odpowiednio, powoduje, iż odpowiednie stosowanie ograniczyć należy tylko do jednostek redakcyjnych przepisów, które muszą zostać zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarte zostało odesłanie. Zastosowanie będą miały zatem przepisy regulujące sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 59 f ust. 1 – 4 Prawa budowlanego). Wprawdzie zarówno kary jak i opłaty legalizacyjne ustala się w formie postanowienia, jednak inna jest ich podstawa prawna. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej w pełnej wysokości jest zatem wyłącznym warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Zawarte w ustawie Prawo budowlane odesłanie do stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy kara i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Stanowisko takie zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013r., o następujących sygnaturach: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12, II FSK 2481/12), które zapoczątkowały nową linię orzeczniczą, która nie pozwala organom administracji publicznej na odmienną interpretację obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Dalej organ wyjaśnił, że powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., zapadły w wyniku rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które to skargi zostały wniesione przez Ministra Finansów. Dotychczasowa praktyka stosowania prawa, w której Minister Finansów dopuszczał możliwość stosowania ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej przewidzianych w art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej, została bowiem zakwestionowana przez orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i ostatecznie podważona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponieważ orzecznictwo sądów administracyjnych kształtuje w znacznym stopniu linię orzeczniczą organów administracji publicznej, oznacza to, że wskazane wyżej, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego uniemożliwiają Wojewodzie [...] merytoryczne rozpatrzenie wniosku strony o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. W świetle aktualnego orzecznictwa, w obowiązujących przepisach prawa brak jest bowiem podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w takiej sprawie. Decyzja ta byłaby bowiem decyzją wydaną bez podstawy prawnej, co – stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który wydał taką decyzję. Stanowisko organu zakwestionował M. S. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Finansów. Skarżący prosił o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd kontrolował postanowienie Ministra Finansów z dnia [...]grudnia 2013 r. którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Oceniając powyższe rozstrzygnięcie w aspekcie jego zgodności z prawem Sąd uznał, iż jest ono zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z czym skarga nie może być uwzględniona. Sąd podziela argumentację organów obu instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie umorzenia, odroczenia bądź rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyżej wyrokach. Konstrukcja opłaty legalizacyjnej warunkująca legalizację samowoli budowlanej przedstawiona w przywołanych przez Ministra Finansów wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyklucza możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazane w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Podkreślić należy, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.), a ustawa Prawo budowlane przewiduje w takim przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67 a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem organu, iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej, gdyż organ nie posiada umocowania ustawowego do orzekania w tym przedmiocie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.