VII SA/Wa 475/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t .j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej "skarżąca") od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - "[...]" Sp. z o.o. z/s w [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] (róg ul. [...]), wraz z budową zjazdu w pasie drogowym ul. [...] na działce nr ew. [...] w obrębie [...] - w granicach oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu literami A-B-B1-B2-C2-C1-C-D-E-F-G-A (kat. obiektu budowlanego - XIII). W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych, załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia i został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, został przez organ określony jako obejmujący działki nr ew.: [...], [...], [...]; [...]; [...] w obrębie [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła strona postępowania W. Ł. Do organu wpłynął również wniosek J. S. z dnia [...] lipca 2012 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., który został zakwalifikowany przez organ odwoławczy jako odwołanie. Nie zawierał on zarzutów dotyczących oddziaływania projektowanej inwestycji w odniesieniu do należącej do skarżącej nieruchomości, wobec czego Wojewoda [...] wezwał skarżącą do jego uzupełnienia. W odpowiedzi J. S. przedłożyła dokumenty, z których wynikało, iż jest właścicielem nieruchomości położonych przy ul. [...] (działka nr ew. [...] obręb [...]) oraz dzierżawcą działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu skarżąca wywiodła z naruszenia § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazała również, że realizacja inwestycji wpłynie na obniżenie wartości rynkowej jej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. do czasu uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/11, wydanego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2463/12 uchylił ww. wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1314/14, oddalił skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym, Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w odpowiedzi wniosek ówczesnego inwestora - spółki "[...]" Sp. z o.o. [...] Sp. k., podjął zawieszone postępowanie odwoławcze. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja, w której Wojewoda [, umorzył postępowanie odwoławcze J. S. jako bezprzedmiotowe, uznając że odwołanie nie pochodziło od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego przedstawione przez skarżącą w odwołaniu zarzuty dotyczyły jedynie jej interesów faktycznych, a nie interesu prawnego, rozumianego jako pozostawanie w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Organ wskazał, że co do zasady stosunek prawny dzierżawy nie odnosi skutków na zewnątrz i nie może stanowić podstawy do żądania przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Interes dzierżawcy nie ma charakteru prawnego, albowiem brak jest normy prawa materialnego, oderwanej od stosunków łączących go z właścicielem gruntu, dającej mu prawo do nieruchomości. Skarżąca nie wskazała na możliwość naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który objęta odwołaniem decyzja o pozwoleniu na budowę mogłaby naruszać, a z naruszenia tego wynikałoby negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość będącą jej własnością. Interes prawny skarżącej nie wynikał również ze zgromadzonego materiału dowodowego. Wojewoda [...] wyjaśnił również, że nie ocenia hipotecznych działań dotyczących zmiany ukształtowania terenu działki inwestycyjnej. Z dokumentów dołączonych do wniosku o pozwolenie na budowę wynikało, że decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nie zatwierdza zmiany pierwotnej rzędnej wysokości terenu, a naturalne ukształtowanie działki nr ew. [...] nie mogło powodować spływu wód powierzchniowych na działkę nr ew. [...]. Natomiast ewentualne podniesienie przez inwestora terenu działki nr ew. [...], może być zbadane przez organy działające na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne i Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy wskazał, że określony przez Prezydenta [...] obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], a więc nie uwzględnia działki nr [...] z obrębu [...] należącej do J. S. Wojewoda [...] wskazał mając na uwadze usytuowanie projektowanego budynku w odległości około 32 m i uwzględniając jego wysokość - 15,50 m, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ponadto przedmiotowa inwestycja odpowiada wymaganiom wynikającym z ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. technicznych sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zm.). tj. zgodna jest z wymaganiami technicznymi, oraz nie wykazuje cech, które mogłyby świadczyć o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość, której właścicielem jest skarżąca. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosła J. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej zarzuciła decyzji, że została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nie pochodziło od strony postępowania. Skarżąca zastrzegła, że uzupełni skargę o dalszą argumentację w późniejszym piśmie procesowym, czego jednak nie uczyniła. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t .j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę - umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że odwołanie nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając odwołalnie wniesione przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, konieczna była ocena dopuszczalności wniesienia odwołania, czyli ocena istnienia interesu prawnego strony która wnosi odwołanie. Oznacza to, że dla wyniku kontroli sądowej zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma ustalenie, czy skarżąca powinna być uznana za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania dla spółki [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] (róg ul. [...]) wraz z budową zjazdu na działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Należy też podkreślić, że organ I instancji ustalając obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie traktował skarżącej za stronę postepowania. Zatem to na podmiocie, który powoływał się na swój interes prawny, mający legitymować do udziału w postępowaniu administracyjnym, spoczywał obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – dostępne w CBOSA). Status strony w sprawach dotyczących pozwolenia budowlanego określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis wymienia krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz posługuje się dodatkowo pojęciem oddziaływania obiektu budowlanego. Regulacja ta stanowi szczegółowe unormowanie pojęcia strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podstawowym celem tego przepisu było usprawnienie i przyspieszenie procedur prowadzących do realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych. Ustawowa definicja pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" miała na celu zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich w ramach tego postępowania. Stosownie do art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak zasadnie wskazał organ w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (wyr. WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie, znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości sąsiedniej prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrok z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07). Sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że argumentacja zawarta w odwołaniu wskazuje jedynie na interes faktyczny, a nie interes prawny, rozumiany jako pozostawanie w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Skarżąca nie wskazała na możliwość naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który decyzja o pozwoleniu na budowę mogłaby naruszać, a z naruszenia tego wynikałoby negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość będącą jej własnością. Interes prawny skarżącej nie wynikał również ze zgromadzonego materiału dowodowego. Słusznie Wojewoda [...] wskazał, że nie ocenia hipotecznych działań dotyczących zmiany ukształtowania terenu działki inwestycyjnej. Z dokumentów dołączonych do wniosku o pozwolenie na budowę nie wynikało, że decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdza zmiany pierwotnej rzędnej wysokości terenu, także z różnicy poziomów terenów nie wynikało, aby naturalne ukształtowanie działki nr ew. [...] mogło powodować spływ wód powierzchniowych na działkę skarżącej nr ew. [...] obręb [...]. Jeżeli natomiast doszłoby do podniesienia terenu działki inwestycyjnej, to kwestia ta pozostaje w kompetencji organów działających na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne i Prawo ochrony środowiska. Określony przez Prezydenta [...] obszar oddziaływania inwestycji obejmował nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], a więc nie uwzględniał działki nr [...] z obrębu [...] należącej do J. S. Usytuowanie projektowanego budynku w odległości około 32 m. w stosunku do istniejącej zabudowy, jego wysokość - 15,50 m. oraz przeznaczenie, powoduje, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Prawidłowo Wojewoda stwierdził, że z analizy wpływu projektowanej zabudowy na przesłanianie i nasłonecznienie istniejącej zabudowy sąsiedniej (str. 9) wynika, iż projektowany budynek spełnia warunki § 13 i 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zm.). Skoro przedmiotowa inwestycja zgodna jest z wymaganiami technicznymi, to brak jest jej oddziaływaniu na nieruchomość, której właścicielem jest skarżąca. Należy również podkreślić, że w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...], to skarżąca podnosiła, że włada tą nieruchomością jako dzierżawca. Wobec braku tytułu prawnego do tej nieruchomości - o jakim mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, okoliczność ta nie mogła być podstawą do wykazania interesu prawnego . Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił