VII SA/Wa 491/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi A.W. i J. W. na decyzję [...]o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia dokumentacji budowlanej powykonawczej oraz inwentaryzacji geodezyjnej skargę oddala I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] po łącznym rozpoznaniu odwołań K. W., A. i J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], nakładającej na A. i J. W. obowiązek wykonania i przedłożenia w PINB dla [...] dokumentacji budowlanej powykonawczej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dobudowy garażu z tarasem (nad garażem) na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...] obejmującej swym zakresem pełną dokumentację budowy wraz z zaświadczeniem Prezydenta [...] o zgodności nadbudowy i dobudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawierającą ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzaniem spełnienia wymogów określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane wraz z oceną, czy wykonane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich wynikających z treści art. 5 w/w ustawy oraz zawierającą zgodność wykonanych robót budowlanych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z domiarami do granic sąsiednich nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego geodetę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 233/05, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2004 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dobudowie garażu z tarasem (nad garażem) przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie [...] w [...]. W dniu 13 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]maja 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. oraz J. W. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dobudową garażu z tarasem (nad garażem) na działce nr ew. [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Inwestor – A. i J. W. - zrealizował roboty budowlane w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku uchylenia jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ nadzoru budowlanego podjął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. PINB [...] nałożył na A. i J. W. obowiązek wykonania i przedłożenia dokumentacji budowlanej powykonawczej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dobudowy garażu z tarasem (nad garażem) na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z domiarami do granic sąsiednich nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie wnieśli K. W. oraz Al. i J. W. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował w rozpoznawanej sprawie tryb postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inwestycja, której dotyczy postępowanie, została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz pozwolenie to zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego przez jego uchylenie. W wyniku tego rozstrzygnięcia, wydanego po zakończeniu robót budowlanych, powstał stan prawny wymagający ingerencji organów nadzoru budowlanego. W sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone, odpowiednie zastosowanie znajduje tryb z art. 51 ust. 1 z mocy art. 51 ust. 7 omawianej ustawy (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r. II OSK 637/08, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. II OSK 167/06). Jest to procedura służąca doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem. Przepisy te stanowią podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja miała oparcie w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2005 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. o pozwoleniu na budowę, a zatem nie była realizowana w warunkach samowoli budowlanej, jednakże inwestor nie dysponuje już wymaganym pozwoleniem na budowę, gdyż zostało ono uchylone prawomocnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wykonane roboty budowlane według organu należy uznać więc za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy (wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r. II OSK 228/07). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nałożył na A. i J. W. obowiązek wykonania i przedłożenia w PINB [...] dokumentacji budowlanej powykonawczej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dobudowy garażu z tarasem (nad garażem) na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z domiarami do granic sąsiednich nieruchomości sporządzonej przez geodetę. Organ stwierdził, że z literalnego brzmienia regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika że prawodawca oddziela pojęcie "czynności" od pojęcia "robót budowlanych". Podkreślił, że pomimo niejednoznacznego orzecznictwa sądów administracyjnych, intencją ustawodawcy było umożliwienie właściwym organom nałożenia obowiązku wykonania takich czynności jak pomiary, czy dostarczenie określonych dokumentów. Zdaniem [...]WINB niezbędne do oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych jest przedstawienie wymaganej decyzją PINB [...] dokumentacji, ponieważ w chwili obecnej inwestor nie posiada żadnej dokumentacji, na podstawie, której organ mógłby tę zgodność stwierdzić i umożliwić inwestorowi finalnie dopuszczenie do użytkowania obiektu. Szczególne znaczenie w niniejszej sprawie ma żądanie przedłożenia zaświadczenia o zgodności wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji uchylenia przez WSA w Warszawie dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy. Organ nadzoru budowlanego obowiązany będzie bowiem ustalić zgodność inwestycji z miejscowymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ wskazał również, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane winno zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę zgodności wykonanych robót z prawem (wyrok WSA w Opolu z dnia 30 maja 2008 r. sygn.. akt II SA/Op 507/07. Ocena ta dokonywana jest w aspekcie prawa administracyjnego a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym (wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r. II OSK 228/07). Organ stwierdził że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i A. W. Skarżący zarzucili, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może mieć zastosowania do nałożenia na inwestora obowiązków o charakterze procesowym (dowodowym), i powołali się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności na uchwałę 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10. Zdaniem skarżących postępowanie nie powinno być prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, lecz w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2010 r. nakładającą na A. i J. W. obowiązek wykonania i przedłożenia w PINB [...] dokumentacji budowlanej powykonawczej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dobudowy garażu z tarasem (nad garażem) na działce nr ew. [...] ,przy ul. [...] w [...] obejmującej swym zakresem pełną dokumentację budowy wraz z zaświadczeniem Prezydenta [...] o zgodności nadbudowy i dobudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawierającą ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzaniem spełnienia wymogów określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane wraz z oceną, czy wykonane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich wynikających z treści art. 5 w/w ustawy oraz zawierającą zgodność wykonanych robót budowlanych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z domiarami do granic sąsiednich nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 562/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. II OSK 2286/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A.W. i J.W., uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Stosownie do art. 190 zd. 1 ppsa, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując zatem ponownie oceny zaskarżonej decyzji, i będąc związanym wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 233/05, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2004 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dobudowie garażu z tarasem (nad garażem) przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w [...]. Natomiast wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1532/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i J. W. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dobudowę garażu z tarasem (nad garażem) na działce nr ew. [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzji organu pierwszej instancji wydane zostały w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. 4. Skoro przedmiotowa inwestycja - nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dobudowa garażu z tarasem (nad garażem) - została wykonana w oparciu o decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2005 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. o pozwoleniu na budowę, to nie można uznać, że inwestycja ta została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Inwestor jednak nie dysponuje już wymaganym pozwoleniem na budowę, gdyż zostało ono uchylone ostatecznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przepisy prawa budowlanego nie regulują wprost sytuacji gdy po wykonaniu obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego stwierdzono jej nieważność. W przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę po wykonaniu obiektu budowlanego powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlanego nie mają oparcia w decyzji administracyjnej. Stwierdzić zatem należy, jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej, że fakt posiadania przez inwestorów pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy ma znaczenie dla stwierdzenia, że wobec uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w odniesieniu do określonego obiektu uzasadnione jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 – 51 Prawa budowlanego, ponieważ w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego wynika z faktu, że decyzję o pozwoleniu na budowę wyeliminowano z obrotu prawnego, a inwestor obiekt zrealizował w czasie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym, co ma takie znaczenie, że w odniesieniu do wykonanych prac stosuje się art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Prawidłowe jest zatem stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował tryb postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepisy te stanowią podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jest to procedura służąca doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem. 5. Organ pierwszej instancji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na A. i J. W. obowiązek wykonania i przedłożenia określonych dokumentów. Przepis ten przewiduje, że właściwy organ w drodze decyzji może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Należy stwierdzić za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót lub odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. 6. Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 598/09 przesądził niemożność obciążenia inwestorów obowiązkiem przedłożenia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego obiektu. 7. Wskazać również należy, iż w czasie kontroli inwestycji przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] września 2010 r. stwierdzono, że przedmiotowy budynek mieszkalny rozbudowano zgodnie z projektem budowalnym zatwierdzonym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2005 r. Nie zmieniono w realizacji długości, szerokości, wysokości, liczby kondygnacji i kubatury budynku, zasadnicze elementy budowlane są zgodne z projektem w odniesieniu do planu zagospodarowania terenu. Elementy konstrukcyjne, konstrukcja i kąt nachylenia dachu oraz istniejące w budynku instalacje są zgodne z założeniem projektowym. Budynek, jak stwierdzono, znajduje się w należytym stanie technicznym i estetycznym. Oznacza to, że inwestor nie dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzone zaś w czasie kontroli zmiany nieistotne polegały na: niewstawieniu bramy garażowej, zmianie balustrady murowanej nad garażem na balustradę drewnianą opartą na słupkach metalowych, w ścianie pomiędzy garażem i piwnicą w miejscu drzwi wstawiono okno, zmieniono usytuowanie osłony połączonej z zadaszeniem przy wejściu do budynku mieszkalnego oraz pogrubienie ocieplenia o 5 cm z boku budynku. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.