VII SA/Wa 557/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia lub anulowania opłaty legalizacyjnej I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego D. N., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Syg. akt VIISA/Wa 557/14 UZASADNIENIE Minister Finansów postanowieniem wydanym dnia [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia A. P. z dnia 12 grudnia 2013 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000,00 zł ustalonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w związku z legalizacją samowolnej nadbudowy kondygnacji mieszkalnej nad parterowym budynkiem gospodarczo - mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w miejscowości S. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił A. P. opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000,00 zl w związku z legalizacją samowolnej nadbudowy kondygnacji mieszkalnej nad parterowym budynkiem gospodarczo - mieszkalnym. Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. A. P. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie lub anulowanie ustalonej opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż z uwagi na wiek (ponad 70 lat) oraz niską emeryturę (ok. 1.090,00 zł) nie jest w stanie ponieść kosztów legalizacji zrealizowanej inwestycji. Podał, iż wzniesienie nadbudowy mieszkalnej nad budynkiem gospodarczo - mieszkalnym o pow. 48 m² było powodowane znacznymi stratami finansowymi podczas powodzi w 1997 r. i w 2010 r. W 1997 r. straty ustalone przez komisje popowodziową zostały oszacowane na kwotę ok. 32.000,00 zł, zaś w 2010 r. wyniosły ok. 10.500,00 zł. Podkreślił, iż przedmiotowa inwestycja sfinansowana została z kredytu w kwocie 9.000,00 zł. Miesięczne koszty rat niniejszego kredytu wynoszą 250,00 zł. A. P. podał także, iż przez wiele lat był i nadal jest zaangażowany w działalność społeczną na szczeblu lokalnym. Pełnił m. in. funkcję społecznego inspektora pracy, a także współuczestniczył w realizacji budowy wodociągu oraz ujęcia wody dla wsi S. i G., a także budowy linii telefonicznej we wskazanych miejscowościach. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych pozwalających na merytoryczne rozpoznanie wniosku. Pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. A. P. wniósł do Ministra Finansów zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu zażalenia zawarł tego samego rodzaju argumenty, które podniesione zostały we wniosku o udzielenie ulgi w spłacie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Finansów uznał, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest zasadne. Organ wskazał, iż do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa Budowlanego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji Podatkowej. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane w art. 49 ust. 2 wskazuje, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, jednakże mając na uwadze charakter opłaty legalizacyjnej wyłączona jest możliwość udzielania wobec opłaty ulg przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż instytucja kary za odstępstwo od projektu budowlanego przewidziana w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego oraz opłata legalizacyjna unormowana art. 49 ust. 2 tej ustawy pełnią zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. Opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym i nie ma też charakteru kary administracyjnej. Opłaty legalizacyjnej nic cechuje też przymusowość, a co za tym idzie strona w stosunku do której ustalona została opłata legalizacyjna decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1015 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. W przypadku zaś kary za odstąpienie od projektu budowlanego lub przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów ustawy występuje sankcja przymusowości jej uiszczenia, bowiem zgodnie z art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku jej nieuiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawową funkcją kary jest zatem represja za naruszenie przepisów prawa. Tymczasem, w przypadku opłaty legalizacyjnej strona postępowania uzyskuje uprawnienie (legalizacja samowoli budowlanej), którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty. Ta podstawowa różnica oraz fakt, iż przepisy o karach stosuje się do opłat legalizacyjnych odpowiednio, powoduje, iż odpowiednie stosowanie ograniczyć należy tylko do tych jednostek redakcyjnych przepisów, które muszą zostać zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarte zostało odesłanie. Zastosowanie będą miały zatem przepisy regulujące sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 59f ust. 1 - 4 Prawa Budowlanego). Wprawdzie zarówno kary jak i opłaty legalizacyjne ustala się w formie postanowienia, jednak inna jest ich podstawa prawna. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej w pełnej wysokości jest zatem wyłącznym warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Zawarte w ustawie Prawo budowlane odesłanie do stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Minister Finansów zauważył, że również w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. o następujących sygnaturach: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12, II FSK 2481/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko tożsame z zaprezentowanym wyżej. Odnosząc się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. stwierdził, iż Minister Finansów zobligowany jest do respektowania stanowiska zawartego we wskazanych wyrokach, bowiem stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jakkolwiek rozstrzygnięcia te zapadły w sprawach indywidualnych o odmiennych stanach faktycznych i ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez NSA wiążą organy tylko w tych sprawach, to jednakże sprawy te łączył tożsamy stan prawny. W związku z powyższym odstępstwo od wskazanego przez NSA sposobu postępowania może stanowić istotne naruszenie prawa. Organ podkreślił, że wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych nie stanowi źródła prawa, to jednak sądy administracyjne posiadają kompetencje prawotwórcze w tym znaczeniu, iż poprzez swoją działalność przyczyniają się do tworzenia jednolitej i trwałej w określonym czasie praktyki stosowania prawa. W dotychczasowym stanie prawnym nie istniała jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych pozwalająca na jednoznaczne stwierdzenie, iż z całą pewnością do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się art. 67a Ordynacji Podatkowej. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013r. zapadłe w sprawach opłat legalizacyjnych (sygn. akt: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12, II FSK 2481/12) zapoczątkowały nową linię orzeczniczą, która nie pozwala organom administracji publicznej na odmienną interpretację obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Powołane wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r. zapadły w wyniku rozpoznania przez NSA skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które to skargi zostały wniesione przez Ministra Finansów. Dotychczasowa praktyka stosowania prawa, w której Minister Finansów dopuszczał możliwość stosowania ulg w być v\ spłacie opłaty legalizacyjnej przewidzianych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, została bowiem zakwestionowana przez orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i ostatecznie podważona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Orzecznictwo sądów administracyjnych kształtuje w znacznym stopniu linię orzeczniczą organów administracji publicznej. Oznacza to, że aktualne, wskazane wyżej, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest okolicznością uniemożliwiającą Wojewodzie [...] merytoryczne rozpatrzenie wniosku Strony o umorzenie opłaty legalizacyjnej. W świetle aktualnego orzecznictwa, w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w takiej sprawie. Decyzja ta byłaby bowiem decyzją wydaną bez podstawy prawnej, co - stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który wydał taką decyzję. Dodatkowo organ zauważył, iż zgodnie z treścią art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Bezpośrednim rozwinięciem niniejszego przepisu jest art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 Poz 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne m. in. sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 1 § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Tym samym sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej i w przypadku dokonania nieprawidłowej wykładni przepisów prawa przez organ administracji publicznej dysponują uprawnieniem do wskazania nieprawidłowości, a także dokonania poprawnej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wobec tego, Wojewoda [...], wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo odmówił wszczęcia na wniosek A. P. postępowania w sprawie umorzenia lub anulowania opłaty legalizacyjnej, ustalonej w kwocie 50.000,00 zł przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] w związku z legalizacją samowolnej nadbudowy kondygnacji mieszkalnej nad budynkiem gospodarczo - mieszkalnym. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a k.p.a. , gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Rozróżnienie to zostało wprowadzone z zamiarem m. in. usprawnienia postępowania administracyjnego poprzez skrócenie czasu niezbędnego do załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do art. 12 § 1 i § 2 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Tym samym, istotą odmowy wszczęcia postępowania jest wstępna eliminacja żądań, które z przyczyn wymienionych w treści przepisu art. 61 a K.p.a. (gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte) nie mogłyby być przedmiotem postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wobec tego organ odwoławczy podał, że nie znajduje podstaw do uchylenia ani zmiany postanowienia organu I instancji, a dokonaną przez organ I instancji wykładnię przepisów prawa uznaje za prawidłową. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. P. Wnosząc o udzielenie ulgi w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, jej umorzeniu proporcjonalnie do możliwości finansowych oraz stopnia naruszenia przez niego norm prawa budowlanego oraz o rozłożenie nałożonej opłaty na raty skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 2, art. 75 Konstytucji RP oraz art. 2 § 2 ustawy Ordynacja Podatkowa i art. 59 g ust. 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 §_2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art, § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Dokonując, w tak zakreślonych granicach, oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Finansów wydane dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].12.2013r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej przez PJNB w K. w związku z samowolną nadbudową kondygnacji mieszkalnej nad parterowym budynkiem gospodarczo – mieszkalnym na działce [...] w miejscowości S. Sąd podziela argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyżej wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67 a Ordynacji podatkowej, nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art 59g ust 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, oplata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 129, poz. 1954 z późn. zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art 59a-59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, którego zdaniem w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Wobec powyższego bez wpływu na treść rozstrzygnięcia mają argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącego, bowiem opłata legalizacyjna nałożona na podstawie przepisów ustawy z 7.07.1994 r. Prawo Budowlane nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na przepisach ustawy – Ordynacja Podatkowa. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.