VII SA/Wa 570/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. i A. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia, odroczenia bądź rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. Ł., A.S. i Z. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności bądź rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał na stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. ustalił wobec J. Ł., A. S. i Z. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł., w związku z rozbudową i nadbudową bez wymaganego prawem pozwolenia budynku gospodarczego, ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2014 r. strony zwróciły się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie w całości lub w części albo odroczenie płatności lub rozłożenie na raty ww. opłaty legalizacyjnej. Wniosek uzasadniono trudną sytuacją życiową i materialną rodziny oraz niewspółmiernością wysokości opłaty do rodzaju i wielkości przeprowadzonych robót. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności bądź rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł, ustalonej wobec stron, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie brakiem podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Na powyższe postanowienie J. Ł., A.S. i Z. S. złożyli zażalenie do Ministra Finansów. W uzasadnieniu zażalenia opisali okoliczności wykonania inwestycji budowlanej, w tym konieczność natychmiastowej zmiany warunków mieszkaniowych, zagrażających zdrowiu rodziny. Strony zwróciły uwagę na niewspółmierną wysokość opłaty legalizacyjnej w stosunku do rodzaju i wielkości przeprowadzonych robót, a także na to, że zapłata opłaty przekracza ich możliwości finansowe, a jej uiszczenie może doprowadzić do korzystania z pomocy państwa w celu zaspokojenia ich potrzeb materialnych. Wskazano na ważny interes podatnika, zdaniem stron ważny interes publiczny też przemawia za zastosowaniem ulgi. Strony powołały się na podobną sprawę z 2011 r., w której Wojewoda [...] wydał decyzję o umorzeniu w części opłaty legalizacyjnej. Podnieśli, że odmowa wszczęcia postępowania budzi wątpliwości co do równego traktowania obywateli przez organy administracji publicznej. Rozpoznając ww. zażalenie Minister Finansów mocą powołanego na wstępie postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu podzielił argumentację organu pierwszej instancji opartą na wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, (wyroki z dnia 23 kwietnia 2013 r., o sygn. akt: II FSK 113/12, II FSK 2481/12, II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12 II FSK 868/12, II FSK 2072/12), mające zastosowanie do stanu prawnego na dzień wydania postanowienia organu I i II instancji, przyczyniło się do wywiedzenia poglądu, zgodnie z którym nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku strony o umorzenie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Przyznał, że wcześniejsza praktyka stosowania prawa, w której Minister Finansów dopuszczał możliwość stosowania ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej, przewidzianych w art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, została zakwestionowana przez orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i ostatecznie podważona przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle bowiem tego orzecznictwa w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w takiej sprawie. Decyzja taka zatem byłaby decyzją wydaną bez podstawy prawnej, co - stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ dodał, że Minister Finansów, a także Wojewoda [...], muszą brać pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej kwestii możliwości odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ustawy - Prawo budowlane, instytucji ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. Wojewoda [...], wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo odmówił wszczęcia na wniosek J. Ł., A. S. i Z. S. postępowania w sprawie postępowania w sprawie umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności bądź rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Brak w obowiązujących przepisach prawa powszechnego umocowania dla organu administracji do działania w określonym zakresie uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Wobec powyższego organ wskazał, że złożone przez strony, niezależnie od podniesionej w nim argumentacji, nie może zostać uwzględnione. W stanie prawnym na dzień wydawania postanowienia - Minister Finansów, a także Wojewoda [...] nie dysponują środkiem prawnym pozwalającym na udzielenie ulgi w spłacie lub umorzenie opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do zawartej w zażaleniu informacji, że w analogicznej sytuacji faktycznej Wojewoda [...] umorzył w części opłatę legalizacyjną, Minister wskazał, że w okresie przed zmianą orzecznictwa,, zarówno wojewodowie - w I instancji, jak też Minister Finansów - w II instancji dopuszczali możliwość stosowania ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej, przewidzianych w art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. Mając zatem na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a., organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie Ministra Finansów złożyli Z. S. i A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podnieśli zarzut naruszenia art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zawarte w przepisach Prawa budowlanego odesłanie do działu III ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do umarzania opłat legalizacyjnych, oraz niezasadne przyjęcie, że zakres odesłania nie obejmuje art. 67a tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela argumentację organów, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyżej wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w tym w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie dotyczącej umorzenia opłaty legalizacyjnej brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Minister Finansów trafnie wskazał, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej dlatego brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Słusznie zauważył organ, że wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej, odmówić jej umorzenia, ani zastosować innej ulgi, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania złożonego wniosku nie mają w sprawie zastosowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 183/12 w sprawach, w których złożono wnioski po dniu 11 kwietnia 2011 r., zastosowanie ma art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został złożony pismem z dnia [...] listopada 2014 r., a zatem zastosowanie znajduje art. 61a § 1 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że po nowelizacji ustawy Prawo budowlane - mocą ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r. poz. 443), która obowiązuje od dnia 28 czerwca 2015 r. istnieje obecnie możliwość zastosowania ulgi w płatności opłaty legalizacyjnej. Mocą wskazanej ustawy dodany został art. 49c, zgodnie z którym do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Powyższa zmiana oznacza, że w obecnym stanie prawnym do opłat legalizacyjnych za samowolę dotyczącą obiektów objętych pozwoleniem na budowę można stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, regulujące problematykę zobowiązań podatkowych. Tym samym pojawiło się uprawnienie organu do dokonania, na wniosek osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty, odroczenia terminu płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożenia jej na raty, udzielenia ulg w spłacie, a nawet umorzenia. Zastosowanie ww. środków przez organ musi być za każdym razem uzasadnione ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Skarżący, kierując się powyższymi wskazaniami, powołując się rzetelnie na szczególną sytuację uniemożliwiającą lub znacząco utrudniającą uiszczenie opłaty, mogą ponownie zwrócić się do organu pierwszej instancji o odroczenie terminu płatności, rozłożenie wymaganej kwoty na raty, a nawet umorzenie części lub całości kwoty.