VII SA/Wa 617/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków stwierdza nieważność § [...] uchwały Rady Gminy G.nr [...] z dnia [...] maja [...] r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], pismem z [...] lutego 2021 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zawarcie § 22 pkt 3 zaskarżonej uchwały regulacji, stanowiącej, że poziom dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych wyznaczają realizowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych; - art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie § 22 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały regulacji, pozwalającej odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej; Wobec wskazanych naruszeń Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 22 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 roku "W sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków". W uzasadnieniu skargi, Prokurator podniósł, że w pkt 3 § 22, wyżej wspomniana uchwała zawiera sformułowanie, że poziom dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych wyznaczają realizowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zdaniem Prokuratury, regulację tę należy ocenić jako sprzeczną z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Regulamin bowiem jako stanowiący akt prawa miejscowego musi zawierać normy o charakterze generalnym. Takiego charakteru należy odmówić sformułowaniom programowym i prognostycznym, obecnym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Następnie Prokurator wskazał, że w § 22 pkt 1 oraz 2 tejże uchwały znalazły się postanowienia, dające przedsiębiorcy prawo odmówienia przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w enumeratywnie wymienionych w tymże § wpadkach. Prokurator podniósł, że art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zatem § 30 zaskarżonej uchwały stanowi modyfikację przepisu art. 15 ust. 4 przywołanej ustawy poprzez sformułowanie go od strony uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do odmowy przyłączenia do sieci w określonych sytuacjach. Taką modyfikację należy zdaniem Prokuratury uznać za niedopuszczalną. Modyfikacja ta wkracza bowiem w zakres materii ustawowej i co za tym idzie, stanowi istotne naruszenie zasady prawidłowej legislacji wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Organy gminne nie są bowiem ustawowo upoważnione do ponawiania obowiązków ustawowych przedsiębiorstwa, a tym bardziej do modyfikacji obowiązków ustawowych. Biorąc pod uwagę powyższe w pełni uprawnione jest zdaniem Prokuratury twierdzenie, że przedmiotowa uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa i wymaga stwierdzenia nieważności tejże uchwały w zakresie § 22. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...], wniosła o umorzenie postępowania w sprawie przedmiotowej skargi. Podniosła, że uchwała nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2020 r., uchyliła zakwestionowaną w skardze uchwałę z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], a zatem rozpatrywanie skargi jest bezzasadne. Raga Gminy [...], przesłała również odpis uchwały z [...] maja 2010 r. wraz regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] stanowiący załącznik do tej uchwały. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., Prokurator poinformował, że podtrzymuje wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na występujące w rozpoznawanej sprawie istotne naruszenia prawa. Bezsporne jest, że kwestionowana uchwała, stanowi akt prawa miejscowego. Obecne brzmienie art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 z późn. zm., dalej: "u.z.z.w.z.o.ś."), to wynik zmiany, jaka została wprowadzona ustawą zmieniającą z 2005 r. Na mocy tej zmiany z ust. 1 usunięto postanowienie, zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązywał na obszarze gminy i przyjęto rozwiązanie, w świetle którego regulamin jest aktem prawa miejscowego. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., z którego wynika, Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jak wspomniano, jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny legalności uchwały, należy wskazać, że podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn.. akt I OSK 679/12, LEX nr 1392334 oraz z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12, LEX nr 1218496). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 u.z.z.w.z.o.ś., rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 5 tej ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zaskarżona uchwała w pkt 3 § 22 uchwała zawiera sformułowanie, że poziom dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych wyznaczają realizowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Wbrew zatem treści ustawy, zawiera ona sformułowania o charakterze programowym i prognostycznym odnoszące się do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W konsekwencji brak pełnego, dokładnego uregulowania kwestii obowiązkowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu, skutkującym stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Z kolei § 22 pkt 1 oraz 2 tejże uchwały, jak słusznie wskazał Prokurator, znalazły się postanowienia, dające przedsiębiorstwu prawo odmówienia przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w enumeratywnie wymienionych we wskazanym przepisie wypadkach. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z treści tego przepisu, wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ wydający uchwałę, nie ma natomiast uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.o.ś.). Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. Zapis regulaminu należy zatem w tym zakresie uznać za niedopuszczalny, bowiem organy gminne nie są ustawowo upoważnione do ponawiania obowiązków ustawowych przedsiębiorstwa, a tym bardziej do modyfikacji obowiązków ustawowych. Należy zatem w pełni podzielić stanowisko Prokuratury, że przedmiotowa uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa i wymaga stwierdzenia nieważności tejże uchwały w zakresie § 22. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że uchylenie zapisów uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po ich zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżone zapisy uchwały mogą być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie. Powyższy pogląd, jest szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki NSA z: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Dlatego jedynie stwierdzenie nieważności wadliwych zapisów uchwały przez Sąd pozbawi je mocy prawnej w całości ze skutkiem ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu, w związku z czym zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Rady Gminy [...] nie mógł w tym zakresie wywrzeć zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.