VII SA/Wa 647/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008r. sprawy ze skargi A. M. S. S.A. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru montażu nośnika reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. M. S. S.A. w P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2007r., Nr [...] działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu jednostronnego nośnika reklamowego typu BLW 32 o wymiarach 8,0 m x 4,0 m przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu podniósł, iż z analizy dokumentów załączonych przez Spółkę Akcyjną A. M. S. z siedzibą w P. do zgłoszenia z dnia [...] września 2007r. wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa konstrukcji wsporczej, a nie tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego. Przedmiotem opracowania jest projekt budowlany wsporczej konstrukcji (słup-noga, oraz fundament) dla gotowego kasetonu reklamowego BLW 32, o wymiarach zewnętrznych 8,40 x 4,40 m, żelbetowej stopie fundamentowej trwale związanej z gruntem. Konstrukcja urządzenia reklamowego będzie wykonywana w określonym miejscu, w sposób trwale związany z gruntem (usytuowane na fundamencie wkopanym w ziemię na głębokość 1,45 m, a nie ustawione na gruncie) co oznacza, że urządzenie reklamowe należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zakres robót objętych zgłoszeniem zdaniem organu I instancji wykracza poza dyspozycję art. 30 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, Prezydent W. stwierdził, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż z danych ewidencyjnych będących w posiadaniu tut. Urzędu wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z którą została zawarta umowa z dnia [...] sierpnia 2007r. nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] z obrębu [...] na której planowane jest wykonanie nośnika reklamowego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki Akcyjnej A. M. S. z siedzibą w P., decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotem zgłoszenia dokonanego przez inwestora w dniu [...] września 2007r. w trybie art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie konstrukcji wsporczej oraz montażu jednostronnego nośnika reklamowego typu BLW 32 o wymiarach 8,0 x 4,0 m przy ul. [...] w W. Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedstawiony w projekcie zakres robót budowlanych i wielkość urządzenia reklamowego powoduje, że budowa tego urządzenia nie może zostać zgłoszona w trybie przewidzianym w art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007r., sygn. akt: II OSK 754/06 (nie publikowany) stwierdził, iż sprzeciw jest uzasadniony, a zgłoszone roboty budowlane objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu doręczenie sprzeciwu po upływie ustawowych 30 dni organ odwoławczy wskazał, iż termin do zgłoszenia sprzeciwu został zachowany bowiem decyzja nadana została w polskiej placówce pocztowej przed jego upływem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007r., sygn. akt: VII SA/Wa 1156/07 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006r., sygn. akt: lI OSK 79/06). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka Akcyjna A. M. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy wniesienia sprzeciwu po upływie 30 dni od dokonanego zgłoszenia; 2) art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez uznanie, że istnieje podstawa do wniesienia sprzeciwu z uwagi na to, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych nie jest instalacją urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6; 3) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 1 kpa poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 w/w ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nadto Sąd w swych rozważaniach z urzędu musi wziąć pod uwagę czy w danej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 134 §1 ppsa tzn., iż Sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona skarżąca. Innymi słowy Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Należy zauważyć, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka wraz ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu jednostronnego nośnika reklamowego typu BLW32 o wymiarach 8 x 4 m przy ul. [...] w W. (dz. Nr ew. [...] i [...]) złożyła oświadczenie A. S.A. w P. z dnia [...] sierpnia 2007r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące w/w nieruchomości z tytułu najmu (wynikającego z umowy z dnia [...] sierpnia 2007r. zawartej pomiędzy: Spółdzielnią Mieszkaniową [...] w W. a A. S.A. w P.). Z informacji z ewidencji gruntów z dnia 17 października 2007r. natomiast wynika, że właścicielem przedmiotowej działki Nr [...] jest Miasto W., zaś władającym P. Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa [...] w W. Wynika z powyższego, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W. (z którą została zawarta umowa najmu) nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym dz. Nr ew. [...] z obrębu [...], na której planowane jest usytuowanie nośnika reklamowego. Zobrazowana dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych wzbudza uzasadnione podejrzenie, iż umowa została zawarta z podmiotem nieuprawnionym a co za tym idzie, iż brak jest wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest więc dokonywać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt: SA 810/81, ONSA 1981/1 poz. 45). Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2000r., sygn. akt: I SA 762/2000). Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt: I SA 1768/99). Wskazać należy także, że oświadczenia składane przez stronę postępowania "korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2000r., sygn. akt: I SA/Kr 638/98). Zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dysponował oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz informacją z ewidencji gruntów, w których znajdowały się wzajemnie wykluczające się informacje, to organ nie mógł uchylić się od oceny wiarygodności tego dowodu, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1988r. sygn. akt: III SA 579/88). Odnosząc się do zarzutu skargi, polegającego na naruszeniu przez Wojewodę [...] art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie sytuacji, w której organ I instancji wniósł sprzeciw po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, należy uznać go za nieuzasadniony. Wykładania przepisu art. 30 Prawa budowlanego wskazuje, iż zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 art. 30 Prawa budowlanego, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Organowi, do którego wpłynęło zgłoszenie przysługuje, zatem termin 30 dni na zgłoszenie sprzeciwu. Oznacza to, że jeżeli organ do końca 30-dniowego terminu nie wniesie sprzeciwu lub nie wyda postanowienia w przedmiocie uzupełnienia braków zgłoszenia, traci z tą chwilą kompetencję do działania w sprawie. Termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego. Termin ten jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do wydania decyzji. Jest terminem dla organu aby wniósł sprzeciw. Nie jest to termin dla strony ani dla doręczyciela. Wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego należy rozumieć jako sporządzenie i wysłanie decyzji przez organ, nie można utożsamiać tego terminu z doręczeniem decyzji o wniesieniu sprzeciwu albowiem od chwili wysłania pisma organ traci wpływ na dalsze losy pisma. Zatem nie można wymagać od organu aby wniesienie decyzji o sprzeciwie obejmowało zarówno działania organu jak i działania, np. poczty polskiej oraz stron, które również mogą wpływać na losy pisma. Nie można więc podzielić stanowiska skarżącej Spółki, że "wniesienie sprzeciwu" stanowi data doręczenia decyzji stronie, takiego wymogu bowiem omawiany przepis na organ nie nakłada. Gdyby przyjąć, że termin upływa z chwilą doręczenia stronie decyzji w której zgłoszono sprzeciw, mogłoby dojść do sytuacji, że organ miałby zaledwie kilka dni do wydania takiej decyzji np. w przypadku doręczenia zastępczego, czy też w przypadku konieczności awizowania przesyłki. Dlatego też dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 kpa. W myśl art. 57 § 5 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 kpa przy ocenie, czy organ zachował termin 30 - dniowy do wniesienia sprzeciwu z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania terminu 30 - dniowego pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego, co jest zresztą podstawowym celem, dla którego wprowadzono w ogóle możliwość dokonywania zgłoszenia w sytuacjach ustawą przewidzianych (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 79/06, Nr Lex 319177). W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2007r. Nr [...] została złożona w polskiej placówce pocztowej przed dniem [...] października 2007r., gdyż jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru w tym dniu została ona awizowana - co w odniesieniu do daty wniesienia zgłoszenia ([...] września 2007r.) prowadzi do stwierdzenia, że sprzeciw został zgłoszony w ustawowym 30 – dniowym terminie, określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi – Sąd podziela stanowisko skarżącej spółki dotyczące błędnego uznania przez organ, że istnieje podstawa do wniesienia sprzeciwu z uwagi na to, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych nie jest instancją urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2007r. był przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zgodnie, z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanego zgłoszenia stanowił, iż "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Treść art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zdaniem Sądu orzekającego jest jasna i wyłącza ze zgłoszenia tylko tablice i urządzenia reklamowe usytuowane na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz reklamy świetlne i podświetlane usytuowane poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Tego rodzaju roboty budowlane w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, nie wymagają pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006r., sygn. akt: II OSK 931/05). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również stoi na stanowisku, że zgłoszony przez inwestora zamiar instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że problematyka objęta treścią skargi niejednokrotnie stanowiła już przedmiot rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela wcześniej wyrażane stanowisko (które w chwili obecnej stanowi już utrwaloną linię orzeczniczą), iż instalacja urządzeń reklamowych, niezależnie czy umieszczanych na budynkach czy bezpośrednio na gruncie, stanowi przedmiot regulacji art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zob. m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008r. sygn. akt: VII SA/Wa 258/08, z dnia 9 kwietnia 2008r. sygn. akt: VII SA/Wa 184/08, z dnia 8 kwietnia 2008r. sygn. akt: VII SA/Wa 88/08, z dnia 18 marca 2008r. sygn. akt: VII SA/Wa 85/08). Godnym podkreślenia jest, że w art. 28 zawarta jest zasada wg której budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 tej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Art. 29 ust. 2 w pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia zaś z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych z zastrzeżeniem wyjątków. Wykonywanie robót, określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6, wymaga jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). W ocenie tutejszego Sądu z przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego można uznać za budowle, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. W związku z tym Sąd nie podzielił poglądu prawnego wyrażonego w zaskarżonej decyzji o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla urządzenia reklamowego, zgłoszonego przez A. M. S. S.A. w P. Poza tym analizując wskazane przepisy, trzeba wziąć pod uwagę kierunek kolejnych zmian prawa budowlanego. Podstawowym celem tych nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Określony w art. 29 Prawa budowlanego katalog obiektów i robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od zasady przyjętej w ustawie, nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten obejmuje obiekty i roboty budowlane o niskim stopniu skomplikowania i znikomym wpływie na otoczenie, zarówno architektoniczne, jak i na środowisko naturalne. Sukcesywnie poszerzany katalog zwolnień od uzyskiwania pozwolenia budowlanego ma na celu liberalizację wymagań i skrócenie drogi do uzyskania prawa legalnego wykonania robót budowlanych. Zamiarem ustawodawcy była zatem liberalizacja i odformalizowanie procedur w celu uproszczenia i przyspieszenia procesów inwestycyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2008r., sygn. akt: VII SA/Wa 2087/07). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.