VII SA/Wa 651/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , Protokolant ref. stażysta Edyta Cichecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. i S. w rejonie [...] I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 5 lit. "b" zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu [...] grudnia 2021 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. M. z 2021 r. poz. 12109, dalej: "uchwała" lub "plan miejscowy"). 2. Pismem z 8 marca 2022 r. Wojewoda M., działając na podstawie art. 93 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.; dalej: u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie) poprzez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie zasad ochrony otoczenia i ekspozycji [...], wpisanego do rejestru zabytków, 2) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu z naruszeniem przepisów odrębnych; 3) § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia poprzez brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały, w odniesieniu do strefy KZ-E – ochrony otoczenia i ekspozycji [...], wpisanego do rejestru zabytków; 4) art. 17 pkt 6 lit. "b" tiret ósme i art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. w związku z art. 20 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, ze zm.; dalej: u.o.z.), poprzez brak ponownego uzgodnienia przez M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, projektu ww. planu miejscowego po wprowadzeniu w nim, w szczególności na jego rysunku, istotnych zmian w stosunku do projektu planu będącego przedmiotem uzgodnienia przez ten organ, w zakresie zasad ochrony otoczenia i ekspozycji [...], wpisanego do rejestru zabytków, a także brak ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu. W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenów lub ich części, oznaczonych symbolami: c8.3MW/U, c.8.4UKs, C8.5UHB, c.9.1UKs, C9.2ZP, 1KD-PM i 1KD-P, znajdujących się w zasięgu strefy KZ-RZ obszaru wpisanego do rejestru zabytków, tj. historycznego układu urbanistycznego ulicy [...], a ponadto o zasądzenie na rzecz Wojewody M. kosztów postępowania według norm przepisanych. 2.1. W uzasadnieniu skargi podano, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszono, w sposób istotny, zasady i tryb sporządzania planu miejscowego, poprzez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie zasad ochrony otoczenia i ekspozycji [...], wpisanego do rejestru zabytków, w związku z: – usunięciem z rysunku planu strefy KZ-E - ochrony i ekspozycji [...], wyznaczonej na rysunku projektu planu będącego przedmiotem uzgodnienia M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; – wyznaczeniem na rysunku planu strefy KZ-RZ oznaczającej obszar wpisany do rejestru zabytków, tj. obszar historycznego układu urbanistycznego ulicy [...], w wyniku czego ochronę otoczenia i ekspozycji obiektu zabytkowego [...] (strefę KZ-E), zastąpiono objęciem granicą obszaru wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego ulicy [...] (strefa KZ-RZ); – uchwaleniem planu w wersji innej, niż została uzgodniona przez M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ); – powstaniem ewidentnej sprzeczności pomiędzy rysunkiem i tekstem uchwały, w odniesieniu do strefy KZ-E – ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku, w związku z usunięciem jej granic na rysunku planu, przy pozostawieniu w tekście uchwały ustaleń odnoszących się do tej strefy; – brakiem ponownego uzgodnienia przez WKZ projektu planu miejscowego, po wprowadzeniu na jego rysunku istotnych zmian, w odniesieniu do strefy KZ-E - ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku, dokonanych po jego uzgodnieniu przez ten organ oraz po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. 2.2. Wojewoda stwierdził, że z części tekstowej i graficznej uchwały wynika, że w granicach obszaru objętego niniejszym planem miejscowym znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków oraz ujęte w gminnej ewidencji zabytków, dla których ustalenia zawarte zostały w § 9 uchwały, w ramach Rozdziału 7 "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej". Zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały: "podlega ochronie wpisana do rejestru zabytków [...] przy ul. [...] (A-682 z 1 lipca 1965 r.) – teren c9.1.". W § 9 ust. 6 uchwały ustalono, że "wyznacza się granicę strefy KZ-E ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku [...]; dla terenu ustala się ochronę w planie i określa się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu mające na celu ochronę perspektyw widokowych i gabarytów zabudowy: 1) ustala się zachowanie ekspozycji zabytkowej Bazyliki od strony placu miejskiego 1KD-PM, ulicy [...] 17KDD i ul. [...]; 2) zakazuje się lokalizowania tablic lub urządzeń reklamowych na terenach: c9.1, c9.2,1KD-PM oraz na terenie ul. [...] 17KDD; 3) ustala się przeznaczenie istniejącego ciągu pieszego na tyłach zespołu Bazyliki na publiczny ciąg pieszy 1KD-P, łączący ul. [...] i [...].". Wojewoda dodał, że do ww. zasad ochrony otoczenia i ekspozycji ww. zabytku oraz ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów znajdujących się w strefie KZ-E odwołują się ustalenia zawarte w: – § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d uchwały, w brzmieniu: "Ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu c9.1UKs: (...) 3) szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu: (...) d) warunki i ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu dla terenów położonych w zasięgu strefy KZ-E ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku [...], zgodnie z § 9 ust. 6,"; – § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c uchwały, w brzmieniu: "Ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu c9.1UKs: (...) 3) szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu: (...) c) warunki i ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu dla terenów położonych w zasięgu strefy KZ-E ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku [...], zgodnie z § 9 ust. 6,": – § 27 ust. 1 pkt 5 lit. e uchwały, w brzmieniu: "Ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania placu przed Bazyliką - terenu 1KD-PM: (...) 5) szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu: (...) e) warunki i ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu dla terenów położonych w zasięgu strefy KZ-E ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku [...], zgodnie z § 9 ust. 6,". Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 5 lit. b uchwały: "Następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu: (...) 5) granice stref ochrony konserwatorskiej: (...) b) KZ-E – strefa ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku,". Tymczasem z przeprowadzonej przez organ nadzoru analizy rysunku planu wynika, że: – nie została na nim wyznaczona granica strefy KZ-E - ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku, w granicach której, w § 9 ust. 6 uchwały, ustalono ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu dla terenów znajdujących się w jej zasięgu oraz, do stosowania których odwołują się ustalenia szczegółowe uchwały zawarte w: § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d dla terenu c9.1UKs, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c dla terenu c9.2ZP, § 27 ust. 1 pkt 5 lit. e dla terenu 1KD-PM; – w legendzie rysunku planu brak oznaczenia graficznego i symbolu literowego strefy KZ-E, pomimo, że oznaczenie graficzne tej strefy na rysunku planu, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 lit. b uchwały, stanowi obowiązujące ustalenie planu; – zamieszczony w legendzie rysunku planu opis: "KZ-E - strefa ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku", został przypisany oznaczeniu graficznemu strefy KZ-C, która zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 lit. a uchwały, stanowi "strefę ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego", która według § 9 ust. 5 uchwały, dotyczy historycznego układu urbanistycznego [...] (część wschodnia); – tereny oznaczone symbolami: c9.1UKs, C9.2ZP i fragment terenu 1KD-PM, objęte w projekcie planu strefą KZ-E, znajdują się na rysunku uchwalonego planu w granicach strefy KZ-RZ-obszaru wpisanego do rejestru zabytków, tj. historycznego układu urbanistycznego ulicy [...], co wynika również z § 9 ust. 17 uchwały. Natomiast z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że: – projekt ww. planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu dwukrotnie, tj. w terminach: od 22 czerwca 2018 r. do 30 lipca 2018 r. oraz od 29 marca 2021 r. do 20 kwietnia 2021 r., co potwierdzają obwieszczenia oraz ogłoszenia o jego wyłożeniach; – przed pierwszym włożeniem do publicznego wglądu, projekt planu został uzgodniony przez WKZ postanowieniem Nr [...] z[...] listopada 2015 r. znak: [...]; – projekt planu, po wprowadzeniu w nim istotnych zmian dotyczących strefy KZ-E, dokonanych po jego uzgodnieniu przez WKZ, nie był przedmiotem ponownego uzgodnienia przez ten organ; – w obu wersjach wyłożonego projektu planu, dostępnych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...], strefa KZ-E obejmująca tereny: c9.1, c9.2 i fragment terenu 1KD-PM, była wyznaczona na projekcie rysunku planu, natomiast powyższe tereny nie były objęte strefą KZ-RZ – obszaru wpisanego do rejestru zabytków, tj. historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]. 2.3. W skardze poinformowano, że w związku ww. sprzecznościami, Wojewoda wystąpił do WKZ o zajęcie stanowiska, czy uchwalony plan wprowadzający zmiany w zakresie strefy KZ-E ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku [...], dokonane po uzgodnieniu projektu planu przez WKZ oraz po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, byłby przedmiotem pozytywnego uzgodnienia. Organ nadzoru zwrócił się również o przekazanie uwierzytelnionej ostatecznej kopii projektu ww. planu miejscowego podlegającego uzgodnieniu WKZ. Analiza porównawcza rysunku uchwalonego planu z jego projektem uzgodnionym i przekazanym Wojewodzie przez WKZ wykazała, że na rysunku projektu planu będącego przedmiotem uzgodnienia przez WKZ: – wyznaczone zostały granice strefy KZ-E - ochrony otoczenia i ochrony zabytku [...]; – granice strefy KZ-E obejmowały tereny oznaczone symbolami: c9.1UKs, c9.2ZP oraz fragment terenu 1KD-PM; – nie ma strefy KZ-RZ, która miałaby obejmować ww. tereny; – Z kolei na rysunku uchwalonego planu: – nie wyznaczono granic strefy KZ-E-ochrony otoczenia i ochrony zabytku [...]; – tereny: c.9.1UKs, C9.2ZP oraz fragment terenu 1KD-PM, które na rysunku projektu planu znajdowały się w strefie KZ-E, zostały objęte strefą określającą obszar wpisany do rejestru zabytków KZ-RZ, tj. historyczny układ urbanistyczny ulicy [...]; – wyznaczona strefa KZ-RZ, oprócz ww. terenów, obejmuje także teren oznaczony symbolem c.8.4 UKs oraz fragmenty terenów oznaczonych symbolami: 1KD-PM (część tego terenu inna, niż w uzgodnionym projekcie rysunku planu), 1KD-P, c8.3 MW/U i CS.5 UHB; – w legendzie rysunku planu strefa KZ-RZ - obszar wpisany do rejestru zabytków, została zamieszczona wyłącznie w legendzie rysunku planu w grupie oznaczeń informacyjnych. – Natomiast w tekście uchwały wprowadzono m.in. nowe ustalenia w odniesieniu do strefy KZ-E, tj. w: – § 9 ust. 6 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "3) ustala się przeznaczenie istniejącego ciągu pieszego na tyłach zespołu Bazyliki na publiczny ciąg pieszy 1KD-P, łączący ul. [...] i [...]."; – § 9 ust. 17 uchwały ustalono, że: "Podlega ochronie wpisany do rejestru zabytków historyczny układ urbanistyczny ulicy [...] – tereny: część b5.2MW/U, b5.3MW/U, b5.4UZ, część 1KD-PM, c9.1UKs, c9.2ZPf część c8.3MW/U, c8.4UKs, część C8.5UHB (A-1629 z [...] marca 2021 r.).". 2.4. Wojewoda dodał, że w ocenie WKZ "oznaczenie w omawianym dokumencie obszaru wpisanego do rejestru zabytków, tj. historycznego układu urbanistycznego ulicy [...] nie jest jednoznaczne z wyznaczeniem strefy ochrony i ekspozycji wpisanego do rejestru zabytków [...]. Ochrona układu urbanistycznego na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placowi ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wprowadzenie strefy ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku dotyczy konkretnego obiektu zabytkowego i powinno być uwzględnione w ustaleniach mpzp, jako jedno z podstawowych form ochrony zabytków. W związku z powyższym usunięcie w uchwalonym planie strefy ochrony otocznia i ekspozycji (KZ-E) [...], która znajdowała się w wersji planu uzgodnionej przez MWKZ, w dniu 20 listopada 2015 r. i zastąpienie tejże ochrony poprzez objęcie granicg obszaru wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego ulicy [...] (KZ-RZ) jest zdaniem MWKZ niedopuszczalne pod względem konserwatorskim i w takiej formie przedłożony projekt planu nie został by uzgodniony przez organ konserwatorski." 2.5. Zatem po uzyskaniu ww. uzgodnienia oraz po zakończeniu okresu wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu, dokonano w prijekcie szeregu istotnych zmian, w odniesieniu do strefy KZ-E. W związku z powyższym – ustalenia zawarte w § 9 ust. 6, § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c, § 27 ust. 1 pkt 5 lit. e uchwały, dotyczące strefy KZ-E, stały się bezprzedmiotowe, bowiem nie mają odniesienia do rysunku planu; – rysunek planu jest niezgodny z ustaleniami § 3 ust. 1 pkt 5 lit. b uchwały ustalającym oznaczenie strefy KZ-E, jako obowiązuje oznaczenie graficzne ustaleń planu; – nie jest wiadomym, w jakich granicach i dla których terenów miałaby obowiązywać ochrona otoczenia i ekspozycji zabytku, tj. ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów mające na celu ochronę perspektyw widokowych i gabarytów zabudowy [...], o których mowa w § 9 ust. 6 uchwały; – nie jest wiadomym, jakie ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów obowiązują w strefie KZ-RZ; – uchwała nie określa w jednoznaczny sposób zasad zabudowy i zagospodarowania terenów objętych strefą KZ-RZ; – rysunek planu, w powyższym zakresie, nie ma powiązania z tekstem uchwały, co wprost narusza dyspozycją § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego projektu m.p.z.p.; – WKZ został przedstawiony do uzgodnienia inny projekt planu niż w wersji uchwalonej po wprowadzeniu zmian, co zgodnie z ww. stanowiskiem tego organu oznacza, że w takiej formie przedłożony projekt planu nie został by uzgodniony przez organ konserwatorski; – WKZ postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2015 r. znak: [...], uzgodnił projekt planu, który pod względem konserwatorskim spełniał wymogi ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku [...]; – zmieniony projekt planu nie został przedłożony do uzgodnienia WKZ, a zatem nie został on uzgodniony z tym organem w zakresie wprowadzonych zmian. 2.6. W ocenie Wojewody, w przypadku dokonania istotnych zmian w projekcie planu, dotyczących ochrony konserwatorskiej obiektu wpisanego do rejestru zabytków, zmieniony projekt planu wymagał ponownego jego uzgodnienia przez WKZ, jak też wyłożenia do publicznego wglądu, zwłaszcza, że wprowadzono w nim istotne zmiany dotyczące ochrony otoczenia i ekspozycji wpisanego do rejestru zabytków [...]. Obowiązek ten wynika z art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme i art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. jak również z art. 20 u.o.z. Zdaniem Wojewody, jeżeli istotne zmiany o charakterze ogólnym, wprowadzające nowe zasady zagospodarowania dotyczą wielu terenów, w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian, to w odniesieniu do terenów objętych tymi zmianami, konieczne było ponowne wyłożenie tak zmienionego projektu planu, po to, aby osoby, których to dotyczy mogły przedstawić swoje racje, co do takiego sposobu zagospodarowania ich nieruchomości. Zaniechanie ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu oznacza, że plan uchwalono w innym brzmieniu niż jego projekt uzgodniony i wyłożony do publicznego wglądu, a tym samym pozbawiono właścicieli nieruchomości, mieszkańców oraz innych zainteresowanych podmiotów możliwości wypowiedzenia się na temat planowanych rozwiązań przestrzennych. 2.7. Zdaniem Wojewody, istotnymi – z perspektywy zakresu obowiązku ponownego wyłożenia planu miejscowego, w myśl art. 19 ust. 1 u.p.z.p. są tego rodzaju zmiany, które wprost modyfikują warunki zagospodarowania działki, prowadząc do: - stosownych ograniczeń w tym zakresie - to zmiany istotne z perspektywy właściciela danej nieruchomości, zainteresowanego swobodą warunków jej zainwestowania, poszerzenia możliwości inwestowania (np. przez zwiększenie stosownych parametrów zabudowy, bądź zniesienie zakładanych wcześniej ograniczeń) - zmiany istotne z perspektywy właścicieli działek sąsiednich - zainteresowanych szerokim zakresem nieskrępowanego korzystania z nieruchomości. Wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu miejscowego wymaga ponowienia jego wyłożenia do publicznego wglądu, brak ponownego wyłożenia zmienionego w istotny sposób projektu planu miejscowego stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, które z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2.7. W skardze podkreślono, że z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. wynika, iż plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej. Powyższe wynika również z ustaleń § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia. Z art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. wynika, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią jedynie załączniki do uchwały. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż cześć graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Wobec tego ustalenia części graficznej planu miejscowego wiążą w takim zakresie, w jakim są one opisane w części tekstowej. Zatem ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną narusza w sposób istotny, zasady sporządzenia planu miejscowego. 3. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. 3.1. Rada poinformowała, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] w rejonie [...] został uzgodniony z M. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej: "WKZ") w 2015 r. (data uzgodnienia 20 listopada 2015 r., znak pisma: [...]. Po zakończeniu fazy opiniowania i uzgodnień ustawowych projekt miejscowego planu, zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] w rejonie [...] został wyłożony do wglądu publicznego po raz pierwszy w 2018 r. (w dniach od 22 czerwca do 30 lipca 2018 r.), natomiast uwagi można było składać do dnia 28 sierpnia 2018 r. Upubliczniony wówczas projekt planu (tekst oraz rysunek) w zakresie strefy "KZ-E" poprowadzonej wokół [...] był tożsamy z rysunkiem i tekstem projektu planu uzgodnionym z WKZ w 2015 roku. Drugie wyłożenie projektu planu odbyło się w 2021 roku (trwało od 29 marca do 20 kwietnia 2021 roku), natomiast uwagi można było składać do 12 maja 2021 r. Upubliczniony wówczas projekt planu (tekst oraz rysunek), w zakresie strefy "KZ-E" również był tożsamy z rysunkiem i tekstem projektu planu uzgodnionym z MWKZ w 2015 r. 3.2. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że [...] marca 2021 r. WKZ wydał decyzję nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa M. historycznego układu urbanistycznego ulicy [...] (wpis A-1629). Decyzja ta uprawomocniła się 5 maja 2021 r. (zawiadomienie MWKZ, znak: [...]). Informacja o wpisaniu do rejestru zabytków układu urbanistycznego ulicy [...], została wniesiona do tekstu oraz na rysunek projektu planu na etapie po drugim wyłożeniu, przed uchwaleniem projektu planu. Wynikało to z faktu, że termin wydania ww. decyzji zbiegł się z terminem drugiego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego – obwieszczenie Prezydenta m.[...] z dnia 16 marca 2021 r. o wyłożeniu przedmiotowego projektu planu do wglądu publicznego ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 22 marca 2021 r., natomiast decyzja WKZ została wydana [...] marca 2021 r. i uprawomocniła się 5 maja 2021 r., czyli już po zakończeniu wyłożenia do wglądu publicznego. W związku z powyższym, sporządzający projekt planu mógł odnieść się do wydanej przez WKZ decyzji dopiero po zakończeniu etapu wyłożenia do publicznego wglądu. W tych okolicznościach do tekstu projektu planu została wprowadzona informacja o wpisaniu do rejestru zabytków "historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]". Na rysunku projektu planu została umieszczona graficzna i tekstowa informacja o zasięgu "historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]" na obszarze projektu planu, jako strefa "KZ-RZ". Granice strefy "KZ-RZ" zostały poprowadzone na rysunku projektu planu zgodnie z wydaną decyzją MWZK nr [...] z [...] marca 2021 r. i stanowią jej dokładne powtórzenie. 3.3. Rada wskazała, że strefa "KZ-RZ" nie jest ustaleniem planu, o którym mowa w art. 1 ust 3, art. 4 ust 1, art. 6 ust 1, art. 15 ust 2 pkt 4 u.p.z.p. i § 4 pkt 4 rozporządzenia, ponieważ nie zawiera "określeń obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tym nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zgodnie z § 9 ust 2-4 ww. rozporządzenia strefa "KZ-RZ" stanowi określenie granic obszaru ochrony konserwatorskiej, poza ustaleniami planu i ma wyłącznie charakter informacyjny. Innymi słowy, w zaskarżonej uchwale podano informację o ochronie konserwatorskiej w postaci strefy ustalonej na skutek uaktualnienia przez WKZ prowadzonego przez niego Rejestru Zabytków Nieruchomych Województwa M., a ustalona wcześniej ochrona w akcie prawa miejscowego nie uległa zmianie. Z powyższego wynika, że strefa "KZ- RZ" nie została naniesiona na rysunek planu zamiast strefy "KZ-E". Organ dodał, że podobnie dzieje się w przypadku budynków znajdujących się pod ochroną w Rejestrze Zabytków: organ wskazuje je w projektach planu wyłącznie jako informację o ochronie konserwatorskiej, ponieważ Rejestr Zabytków umożliwia niezależną ochronę od ustaleń planu miejscowego. Niemniej, należy zauważyć, że zarówno strefa "KZ-E", jak i strefa "KZ-RZ" są efektem ustaleń tego samego organu. W efekcie mimo, że obie strefy mają różny charakter prawny i działają niezależnie, na podstawie różnych reżimów prawnych, obie wymagają respektowania na etapie procesu budowlanego: – strefa "KZ-E" na podstawie § 9 ust 6 zaskarżonej uchwały w zw z art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego (ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu), – strefa "KZ-RZ" na podstawie § 9 ust 17 zaskarżonej uchwały w zw z art. 31 ust 1 pkt 3a w zw z art. 39 ust 1 prawa budowlanego (dołączenie do projektu budowlanego pozwolenia Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych). 3.4. Zdaniem organu nie było konieczności ponownego uzgadniania projektu planu w zakresie wniesienia do niego informacji o wpisaniu do rejestru zabytków "historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]". Skoro wpis w części tekstowej oraz strefa "KZ-RZ" na rysunku zaskarżonej uchwały stanowią dokładne powtórzenie ustaleń decyzji WKZ z [...] marca 2021 r. nr [...], to ponowne uzgodnienie w tym zakresie oraz z organem, który de facto jest autorem naniesionych ustaleń było niezasadne. Ponieważ wpis do rejestru zabytków "historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]" powstał niezależnie od ustaleń projektu zaskarżonej uchwały i niezależnie został przez WKZ podany do publicznej wiadomości zdaniem organu niezasadne było ponowne wykładnie projektu planu tylko z tego powodu, by podawać do publicznej wiadomości już opublikowane informacje. 3.5. Rada podniosła, że Wojewoda M. wprowadził WKZ w błąd sugerując, że strefę będącą ustaleniem planu "KZ-E" zastąpiono strefą informacyjną "KZ-RZ". W tych okolicznościach w ocenie organu nie można brać pod uwagę stanowiska WKZ przedstawionego w skardze, gdyż organ ochrony zabytków ocenił zaistniałą sytuację zgodnie z sugestiami skarżącego i nie miał pełnej świadomości, co do historii projektu planu miejscowego w zakresie stref konserwatorskich. Organ przyznał przy tym, że po naniesieniu na rysunek planu informacji o zasięgu strefy "KZ- RZ" został popełniony błąd natury technicznej: przy komputerowym nanoszeniu strefy "KZ-RZ" na rysunek planu omyłkowo wyłączono warstwę ze strefą "KZ-E", która już była na tym rysunku. Jednocześnie przy tej operacji strefa "KZ-E" zniknęła z legendy planu miejscowego, ponieważ legenda generowana jest automatycznie – uwzględnia tylko włączone warstwy graficzne. W tekście zaskarżonej uchwały pozostały ustalenia strefy "KZ-E", co świadczy o tym, że organ nie chciał usunąć jej ustaleń z planu miejscowego, a tym bardziej zastąpić ją strefą "KZ-RZ". Błąd polegający na braku uwidocznienia graficznego strefy "KZ-E"" na rysunku planu nie został przez nikogo zauważony i projekt planu został uchwalony w tej postaci przez organ. 3.6. Rada podkreśliła, że niespójność tekstu planu z rysunkiem planu nie dotyczy strefy "KZ-RZ". Niespójność tekstu planu z rysunkiem planu dotyczy wyłącznie braku oznaczenia graficznego na rysunku planu strefy ""KZ-E"" wokół Bazyliki. Zatem wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów lub ich części znajdujących się w zasięgu strefy "KZ-RZ", oznaczonych symbolami: c8.3MW/U, c.8.4UKs, C8.5UHB, c.9.1UKs, c9.2ZP, 1KD-PM i 1KD-P obszaru wpisanego do historycznego układu urbanistycznego ulicy [...] jest niezasadny. W ocenie Rady, nawet, gdyby przyjąć, że informacja dotycząca strefy "KZ-RZ" została naniesiona z naruszeniem przepisów lub z powodu braku spójności ustaleń tekstu planu z rysunkiem planu co do strefy ""KZ-E"", to nie można mówić o istotnym naruszeniu zasad lub trybu uchwalania planu, o którym mowa w art. 28 ust 1 u.p.z.p., ponieważ zachowano ochronę ustaloną przez konserwatora zabytków dokonaną zarówno uzgodnieniem w trybie art. 17 pkt 6b) u.p.z.p., jak i na podstawie art. 9 ust 1 u.o.z. Gdyby przyjąć zaś, że informacja dotycząca strefy "KZ-RZ" została naniesiona z naruszeniem, o którym mowa w art. 28 ust 1 u.p.z.p. i powinno nastąpić stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały, to musiałoby ono dotyczyć wyłącznie zapisów, które dotyczą danej strefy – tj. odpowiednio: § 9 ust 17 lub § 9 ust 6, a nie wszystkich przepisów, które dotyczą ustaleń szczegółowych terenów objętych strefą "KZ-RZ", tj. § 20 ust 18-22, § 26 ust 1, § 27 ust 1 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Skargę na uchwałę Rady Miasta [...] w niniejszej sprawie wniósł Wojewoda M. jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7). 6. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. 6.1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). 6.2. Jak wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Obligatoryjne elementy planu miejscowego określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zaliczając do nich: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; 3a) zasady kształtowania krajobrazu; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 3 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: 1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; 2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej; 3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; 3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko; 4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a; 4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu, przedsięwzięcia Euro 2012 lub decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa; 5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; 6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady; 7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych; 8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów; 10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. 6.3. Procedura zmierzająca do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uregulowana m.in. w art. 17 u.p.z.p., który przewiduje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (...); 4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; 5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36; 6) występuje o opinie o projekcie planu do podmiotów wskazanych w tym przepisie, jak również o uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, a ponadto o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Następnie 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu; 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. 6.4. Wymaga również podkreślenia, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, LEX nr 3279905.). Ponadto, istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3593/18, LEX nr 3080492). Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, podkreślić należy, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów jego stanowienia, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia (por. wyrok NSA z 12 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3184/17, LEX nr 2778517). W tym zakresie podnosi się, że istotne naruszenie trybu ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, a w szczególności gdy nie są przestrzegane regulacje gwarantujące zainteresowanym podmiotom wypowiedzenie się w zakresie projektowanych ustaleń planu miejscowego (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 137/15, LEX nr 2206931). Ponadto, naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną, jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z czasu tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego. Ocena czy naruszenie trybu sporządzenia planu jest istotne powinna być dokonywana pod kątem tego celu (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12, LEX nr 1410763). 7. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania natury ogólnej, Sąd uwzględnił, że spór w niniejszej sprawie dotyczy trzech zasadniczych problemów: 1) sposobu określenia zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zaskarżonej uchwale, 2) konieczności ponownego uzgodnienia projektu zaskarżonej uchwały z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz 3) spójności części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały. 8. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. sprecyzowano, że projekt planu miejscowego sporządza się zgodnie z przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 u.o.z., ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z art. 18 ust. 2 u.o.z. wynika, że w planie miejscowym ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, uwzględniające opiekę nad zabytkami. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.o.z., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. Jak wynika z art. 19 ust. 3 u.p.z.p., w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. 8.1. W niniejszej sprawie istotna jest ocena zawarcia w zaskarżonej uchwale ustaleń w zakresie zasad ochrony otoczenia i ekspozycji [...], jak również historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]. Zdaniem Wojewody, w części graficznej zaskarżonej uchwały, ochronę otoczenia i ekspozycji [...] "zastąpiono" ochroną historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]. Miało to nastąpić w ten sposób, że w przyjętej przez Radę m.[...] ostatecznej wersji uchwały, w części graficznej nie wskazano granic obszaru KZ-E (tj. ochrony otoczenia i ekspozycji [...]) – które znajdowały się w projekcie uchwały uzgodnionym przez WKZ, lecz (m.in.) obszar tej ochrony objęto granicami obszaru KZ-RZ (historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]). 8.2. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w zaskarżonej uchwale z uwagi na treść przywołanych wyżej przepisów, Rada powinna była uwzględnić zarówno obszar ochrony otoczenia i ekspozycji [...], jak i obszar historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]. Pierwszy z nich zawiera się co prawda terytorialnie w drugim, niemniej jednak mają one różny charakter i treść, stąd oba powinny zostać ujęte zarówno w części tekstowej, jak i graficznej zaskarżonej uchwały. Analiza skargi, odpowiedzi na skargę i akt procedury planistycznej nie pozwoliła jednak na zaakceptowanie twierdzenia Wojewody, co do tego, że obszar KZ-RZ zastąpił obszar KZ-E. Rada wyjaśniła, że brak obszaru KZ-E w części graficznej uchwały (brak ten stanowi okoliczność bezsporną) wynikał z technicznego błędu osoby przygotowującej ostateczną wersję projektu uchwały. Bez względu jednak na przyczynę tego uchybienia, nie ulega wątpliwości, że do niego doszło, jak również, że uchybienie to, polegające na nieuwzględnieniu w części graficznej obszaru ochrony otoczenia i ekspozycji [...], naruszyło art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 18 i art. 19 u.o.z. 8.3. Sąd wskazuje, że granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15, LEX nr 2281140). W niniejszej sprawie, oba obszary, które powinny były znaleźć się w części graficznej zaskarżonej uchwały, wynikają z decyzji właściwego organu ochrony zabytków o wpisie do rejestru zabytków. Zatem ochrona tych obszarów nie wynika (nie wynikałaby) wyłącznie z ujęcia ich w części tekstowej lub graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oba te obszary, w tym w szczególności nienaniesiony na część graficzną zaskarżonej uchwały obszar otoczenia i ekspozycji [...], podlegają specjalnej ochronie w procesie budowlanym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: p.b.), obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. Z art. 29 ust. 7 p.b. wynika, że roboty budowlane, które zgodnie z przepisami ogólnymi nie wymagają pozwolenia na budowę ani/lub zgłoszenia, jeśli są prowadzone przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków – wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, a jeśli są prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – wymagają dokonania zgłoszenia – przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podobnie art. 31 ust. 1b wprowadza obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub uprzedniego zgłoszenia rozbiórki obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych wpisanych do rejestru zabytków lub objętych ochroną konserwatorską. Następnie art. 39 p.b. określa, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (ust. 1). Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydana po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (ust. 2). W art. 67 ust. 2 p.b. przewidziano zakaz wydawania decyzji o rozbiórce obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków, jeśli obiekt taki jest nieużytkowany lub niewykończony i nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Z kolei w art. 36 ust 1 u.o.z. przewidziano, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, jak również wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Przepisy tej ustawy zawierają także inne rozwiązania chroniące zabytki wpisane do rejestru, w tym normy kompetencyjne pozwalające chronić obiekty tego rodzaju w procesie inwestycyjno-budowlanym. 8.4. W związku z tym Sąd stwierdził, że otoczenie i ekspozycja [...], skoro wynika z ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków, to jest w pełni gwarantowana przez obowiązujące przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym przytoczone wyżej przepisy ustaw. Wobec tego naruszenie prawa polegające na nieuwzględnieniu tego obszaru w części graficznej zaskarżonej uchwały, nie może być uznane za istotne na tyle, aby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości lub części. Otoczenie i ekspozycja [...] podlega takiej samej ochronie – wynikającej z ustaw – gdy jest prawidłowo ujęta w części graficznej planu miejscowego, jak i gdy organ planistyczny ją pominie. Co więcej, także gdyby zaskarżona uchwała nie została w ogóle przyjęta, to również podlegałaby ochronie (w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 61 u.p.z.p.) albowiem decyzje o ustalneniu lokalizacji inwestycji celu publicznej oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. 9. W ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej uchwały nastąpiło jednak z istotnym naruszeniem prawa w zakresie odnoszącym się do relacji części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały. Załącznik graficzny, jako integralna cześć planu jest regulacją wprost obowiązującą. Ma ona charakter dopełniający ustalenia zawarte w części tekstowej (zob. wyrok NSA z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2137/16). 9.1. Jak już wyżej wskazano, w części graficznej zaskarżonej uchwały pominięto (zarówno na mapie jak i w legendzie) obszar KZ-E, tj. obszar ochrony otoczenia i ekspozycji [...]. Rozwiązania dotyczące tego obszaru znalazły się jednak w części tekstowej tej uchwały: – w § 3 ust. 1 pkt 5 lit. "b" przewidziano, że następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu: KZ-E – strefa ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku; – w § 9 ust. 6 wyznaczono granicę strefy KZ-E ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku [...]; dla terenu ustala się ochronę w planie i określa się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu mające na celu ochronę perspektyw widokowych i gabarytów zabudowy: 1) ustala się zachowanie ekspozycji zabytkowej Bazyliki od strony placu miejskiego 1KD-PM, ulicy [...] 17KDD i ul. [...]; 2) zakazuje się lokalizowania tablic lub urządzeń reklamowych na terenach: c9.1, c9.2, 1KD-PM oraz na terenie ul. [...] 17KDD; 3) ustala się przeznaczenie istniejącego ciągu pieszego na tyłach zespołu Bazyliki na publiczny ciąg pieszy 1KD-P, łączący ul. [...] i [...]; – w § 20 zawierającym ustalenia planu dla obszaru "c" w ust. 21 ustalającym przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu c9.1UKs, w ust. 22 ustalającym przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu c9.2ZP, jak również w § 27 ust. 1 ustalającym przeznaczenie i zasady zagospodarowania placu przed Bazyliką – terenu 1KD-PM, przewidziano warunki i ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu dla terenów położonych w zasięgu strefy KZ-E ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku [...], zgodnie z § 9 ust. 6 (§ 20 ust. 21 pkt 3 lit. "d", § 20 ust. 22 pkt 3 lit. "c", § 27 ust. 1 pkt 5 lit. "d"). 9.2. W ocenie Sądu, wprowadzenie w akcie prawa miejscowego przepisu nieostrego lub wewnętrznie sprzecznego, stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Według § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Także "z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny" (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). W ocenie Sądu, nie spełnia ww. kryteriów akt prawa miejscowego, cechujący się wewnętrzną sprzecznością. Tekst normatywny powinien być sformułowany w sposób maksymalnie precyzyjny i spójny, nie pozwalający na dowolność interpretacji i umożliwiający jego zastosowanie w konkretnej sprawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego formułuje normy powszechnie obowiązujące, których adresatami są zarówno organy administracyjne, jak i inne podmioty (osoby fizyczne, osoby prawne itd.). 9.3. Sąd stwierdził, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której część tekstowa uchwały odsyła do nieistoniejącego fragmentu części graficznej, wobec czego Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 5 lit. "b" zaskarżonej uchwały. Przepis ten wskazuje, że przewidziano, że znajdujące się na rysunku planu oznaczenie graficzne "KZ-E – strefa ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku" jest obowiązującym ustaleniem tego planu. Tymczasem, jak wynika z treści zaskarżonej uchwały i nie jest przedmiotem sporu między stronami, na rysunku planu nie znajduje się ww. oznaczenie graficzne. Nie może ostać się w porządku prawnym przepis, który zawiera puste odesłanie, tj. taki, który odwołuje się do nieistniejącego fragmentu aktu normatywnego. Taki stan rzeczy stanowi bowiem istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz przytoczonych wyżej przepisów u.p.z.p. oraz u.o.z., regulujących obowiązek uwzględnienia obszarów ochrony konserwatorskiej w planie miejscowym, jak również § 8 ust. 2 zdanie pierwsze ww. rozporządzenia. Z tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. 9.4. Zdaniem Sądu, cechy istotnego naruszenia prawa nie posiada jednak wprowadzenie do porządku prawnego pozosyałych przepisów przytoczonych w punkcie 9.1., tj. § 9 ust. 6 oraz § 20 ust. 21 pkt 3 lit. "d", § 20 ust. 22 pkt 3 lit. "c" i § 27 ust. 1 pkt 5 lit. "d" zaskarżonej uchwały. W § 9 ust. 6 precyzyjnie wskazano granice obszaru z odwołaniem się do nazw ulic oraz naniesionych na część graficzną planu obszarów 1KD-PM, 17KDD, c9.1, c9.2 oraz 1KD-P. W związku z tym tak zredagowany przepis może nadal korzystać z mocy obowiązującej, albowiem jest wystarczająco jasny i dokładny. Do tego przepisu odwołują się natomiast postanowienia zawarte w § 20 ust. 21 pkt 3 lit. "d", § 20 ust. 22 pkt 3 lit. "c" i § 27 ust. 1 pkt 5 lit. "d" zaskarżonej uchwały, w związku z czym również im nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa. 10. Ostatni problem podniesiony w skardze dotyczył braku ponownego uzgodnienia projektu zaskarżonej uchwały, po usunięciu z części graficznej obszaru KZ-E oraz po uwzględnieniu w części tekstowej, jak i graficznej obszaru KZ-RZ, tj. historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]. 10.1. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że WKZ uzgodnił projekt planu postanowieniem Nr [...] z 20 listopada 2015 r. znak: [...]. Jak trafnie wskazał Wojewoda, w uzgodnionym projekcie części graficznej znajdował się obszar KZ-E lecz nie znajdował się w nim obszar KZ-RZ, który znalazł się zarówno w części graficznej, jak i w części tekstowej zaskarżonej uchwały (§ 9 pkt 17). 10.2. Z art. 19 u.p.z.p. wynika, że w razie konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że ponowne wyłożenie miejscowego planu powinno nastąpić wtedy, gdy wprowadzone zmiany są daleko idące, zmieniają jego koncepcję czy istotne elementy (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 453/21, LEX nr 3361197). Istotne znaczenie ma interpretacja zawartego w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. zwrotu "w niezbędnym zakresie". Zasadniczo należy przyjąć, że nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w projekcie planu, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Trzeba mieć na względzie charakter prawny uwzględnionych uwag. Kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian. O spełnieniu się tej przesłanki nie może przesądzać tylko i wyłącznie liczba zmian pomiędzy projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedłożonym określonym organom do uzgodnienia lub zaopiniowania, a projektem, który został następnie uchwalony przez radę gminy (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3850/19, LEX nr 3039195). 10.3. Analiza porównawcza uzgodnionego przez WKZ projektu planu (podlegającego również wyłożeniu publicznemu) oraz treści zaskarżonej uchwały została przez Sąd przeprowadzona z uwzględnieniem decyzji WKZ z [...] marca 2021 r. nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków (A-1629) historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]. Decyzja ta jest dostępna powszechnie w Biuletynie Informacji Publicznej WKZ pod adresem: [...].pdf. Z analizy tej wynika przede wszystkim, że w zaskarżonej uchwale prawidłowo przeniesiono granice historycznego układu urbanistycznego ulicy [...] do zaskarżonej uchwały, oznaczając je w części graficznej jako KZ-RZ. Nie ulega również wątpliwości, że inaczej niż w wersji uzgodnionej z WKZ, w zaskarżonej uchwale w części graficznej brakuje granic obszaru KZ-E. 10.3. Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod tym kątem, Sąd uznał, że Rada naruszyła art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez brak ponowienia niezbędnych czynności należących do procerdury planistycznej, po dokonaniu zmian w projekcie planu miejscowego, odnoszących się w szczególności do § 9 pkt 17 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego w zakresie obszarów KZ-E i KZ-RZ. W ocenie Sądu, naruszenie to nie ma jednak charakteru istotnego. W zakresie odnoszącym się do obszaru KZ-RZ, Rada przeniosła bowiem wprost informacje wynikające z decyzji WKZ z [...] marca 2021 r. nr [...] do części graficznej planu. Również Wojewoda, przywołując stanowisko WKZ nie wskazał, aby operacji tej dokonano w sposób nieprawidłowy. Odnosząc się natomiast do zmian w zakresie obszaru KZ-E, należy podtrzymać ocenę prawną wyrażoną w punkcie 8. niniejszego uzasadnienia. Błąd polegający na braku tego obszaru w rysunku planu, choć ma charakter niewątpliwy, nie wywołuje daleko idących konsekwencji związanych ze skutkami obowiązywania planu miejscowego, w szczególności dla procesu inwestycyjno-budowlanego. Ochrona obszarów KZ-E (i KZ-RZ) wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, innych niż zaskarżona uchwała, i nawet w razie braku tej uchwały, obszary te podlegałyby wymaganej ochronie – o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach Sądu. 11. W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Wojewody M. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenów lub ich części, oznaczonych symbolami: c8.3MW/U, c.8.4UKs, C8.5UHB, c.9.1UKs, C9.2ZP, 1KD-PM i 1KD-P, znajdujących się w zasięgu strefy KZ-RZ. Wojewoda M. nie przedstawił zarzutów dotyczących nieprawidłowego oznaczenia tego obszaru jako znajdującego się w zasięgu strefy KZ-RZ, również Sąd nie stwierdził sprzeczności oznaczenia granic tego obszaru z adekwatną decyzją organu konserwatorskiego. Uwzględnienie skargi w taki sposób pogłębiłoby również niezgodność zaskarżonej uchwały z normami odniesienia, niż ma to miejsce w stanie aktualnym. W ocenie Sądu, z uwagi na sporne zagadnienia występujące w niniejszej sprawie, optymalnym było stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 5 lit. "b" zaskarżonej uchwały, jako skutku uznania istotnego naruszenia prawa polegającego na sprzeczności części tekstowej i graficznej uchwały. W odniesieniu do wszystkich pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie potwierdzają one istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ani też istotnego naruszenie trybu jego sporządzania. 12. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 5 lit. "b" zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.