VII SA/Wa 693/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) lutego 2021 r., znak: (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę Postanowieniem z (...) lutego 2021 r., znak (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wystąpienia Prezydenta Miasta (...) uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W dniu 29 marca 2021 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GDDKiA z (...) lutego 2021 r. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W piśmie, wniesionym w dniu 8 października 2021 r., skarżący wskazał, że jego interes prawny do zaskarżenia postanowienia GDDKiA wynika z przysługującej mu własności nieruchomości, objętych projektem miejscowego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli skargi, sąd administracyjny zobligowany jest zbadać, czy podmiot wnoszący skargę posiada legitymację skargową oraz czy zaskarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej podlega kontroli sądowej. W oparciu o powyższe kryterium Sąd doszedł do przekonania, że skargę P. S., jako niedopuszczalną, należało odrzucić. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przedmiotem niniejszej skargi było postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uzgadniające, na wniosek Prezydenta Miasta (...), projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "(...)". Wskazać należy, że materialnoprawną podstawą postanowienia, wydanego w tzw. trybie uzgodnieniowym, jest art. 24 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przyjmuje się jednolicie, że stroną postępowania uzgodnieniowego dotyczącego uzgodnienia projektu planu miejscowego lub studium jest wyłącznie gmina. Dzieje się tak, bowiem uzgodnienie dokonywane w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych, których realizacja należy tylko do gminy. Tym samym zażalenie z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi środka prawnego w postępowaniu administracyjnym (bo postępowanie planistyczne nie jest przecież postępowaniem, w którym rozstrzyga się o indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej), lecz charakterystycznym środkiem zaskarżenia służącym jedynie ochronie samodzielności gminy. Poza tym należy zaznaczyć, iż współdziałanie organów zachodzi w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ-organ), podczas gdy klasyczna relacja rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej rozpatrywana jest na płaszczyźnie wertykalnej (relacja organ-jednostka). Powyższe oznacza, że stronami takiego postępowania nie będą właściciele, użytkownicy wieczyści lub jakiekolwiek inne podmioty, których nieruchomości objęte są projektem planu miejscowego czy też studium (por. Plucińska-Filipowicz Alicja, Wierzbowski Marek, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, publ: LEX/el. 2021; a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2012 r., sygn. II OSK 1254/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. II OSK 1136/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 827/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2829/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/15; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r., sygn. II OPS 1/13). W ocenie Sądu, przepis art. 106 k.p.a. ma zastosowanie w procedurze uzgodnieniowej jedynie do formy, w jakiej uzgodnienie ma zostać wydane oraz sposobu zaskarżania przez gminy stanowisk uprawnionych organów, a więc wyłącznie w ten sposób stosowany jest odpowiednio. Ustawodawca nie uczynił stronami postępowania uzgodnieniowego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na terenie objętym projektem planu, wobec czego nie wyposażono ich w uprawnienie wniesienia zażalenia, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. W konsekwencji brak jest również podstaw do przyjęcia, iż powyższe podmioty posiadają legitymację skargową do zaskarżenia tego typu postanowienia, uwarunkowaną ich własnym interesem prawnym. W oparciu o powyższe przepisy oraz ich wykładnię Sąd stwierdził, że skarżący, wskazujący na własność nieruchomości objętej zapisami projektowanego planu miejscowego, nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia GDDKiA z (...) lutego 2021 r. do tutejszego Sądu, wobec czego jego skargę należy odrzucić. Tytułem uzupełnienia Sąd wskazuje, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia, wydanego w trybie uzgodnieniowym, nie wyłącza w sposób bezwzględny i całkowity możliwości kontroli tego postanowienia przez skarżącego. Może ona bowiem być dokonana w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie kontroli aktu prawa miejscowego (uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił, jak w sentencji.