VII SA/Wa 739/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. R. i M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. R. i M. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 13 marca 2017 r. E. R. i M. R. (dalej: "skarżący") wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB", "organ I instancji") o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie w drodze decyzji nakazu rozbiórki (m.in.) nielegalnego tunelu foliowego pobudowanego na działce nr [...] położonej we wsi S. przy ul. S. i stanowiącej własność I. G. oraz A. G. (dalej: "uczestnicy postępowania", "inwestorzy"). W dniu 11 kwietnia 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości. W wyniku oględzin stwierdzono, że tunel foliowy to konstrukcja stalowa zardzewiała osłonięta folią, pozbawiona fundamentów oraz instalacji. Wymiary tunelu wynoszą 16 m x 5 m. Podczas kontroli inwestorzy oświadczyli, że tunel foliowy został wybudowany ok. 25 lat temu, wymieniana była w nim jedynie folia. W dniu [...] maja 2017 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie tunelu foliowego. Z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przekazanego organowi I instancji przez Wójta Gminy L. przy piśmie z 24 sierpnia 2017 r.) wynika, iż działka skarżących (tj. działka o nr ew. [...] położona przy ul. S. w S.) jest położona na terenie oznaczonym symbolem 2U/MN - teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej, na którym dopuszcza się lokalizację (m.in.) budynków gospodarczych nie wyższych niż 5 m w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną. Ze względu na zastrzeżenia skarżących odnośnie przeprowadzonych czynności kontrolnych, a także ich skargi na działania uczestników postępowania (tj. chów kur w liczbie ok. 40 sztuk), pracownicy PINB ponownie przeprowadzili kontrolę, która odbyła się 20 września 2017 r. W toku kolejnej kontroli ustalono, że tunel foliowy o konstrukcji stalowej pokrytej folią ma wymiary 15,9 m x 5 m i usytuowany jest w odległości 7,35 m od granicy działki skarżących. Ściany szczytowe tunelu są szklane. Pod ścianami szczytowymi, na wysokości wejścia, znajduje się podwalina betonowa. Słupki konstrukcji stalowej są zabetonowane w gruncie. W tunelu nie ma podłogi (jest grunt), brak też jest instalacji. W tunelu hodowane są kury i króliki, uprawiane są rośliny, a także suszone jest siano. Ponadto składowane są w nim narzędzia gospodarskie takie jak skrzynki, wiadra itp. Ponownie wskazano w protokole, iż tunel nie posiada fundamentów. Inwestorzy nie przedstawili żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu; podtrzymali swoje oświadczenie złożone do protokołu z kontroli z 11 kwietnia 2017r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących, PINB decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "p.b."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie tunelu foliowego zlokalizowanego na działce inwestorów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka ewidencyjna nr [...], na której usytuowany jest tunel foliowy, stanowi grunty orne (Rlllb). W ocenie organu I instancji, tunel foliowy postawiony na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji nie może być sklasyfikowany jako budynek o jakim mowa w art. 3 pkt 2 p.b., nie należy także z uwagi na funkcję do obiektów małej architektury zdefiniowanych w art. 3 pkt 4 p.b., jak również nie można go zaliczyć do budowli, którą definiuje art. 3 pkt 3 p.b. Pojęcie budowli należy odczytywać łącznie z pojęciem wymienionym w art. 3 pkt 1 lit. b, a wynika z niego, że jeżeli w ustawie mowa jest o obiekcie budowlanym, to należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Nie każdy zatem tunel foliowy jest obiektem budowlanym, nie będąc również budowlą, a w konsekwencji także nie będzie on tymczasowym obiektem budowlanym. Nie można go uznać za tymczasowy obiekt budowlany. Pojedynczy tunel foliowy niepołączony trwale z gruntem, służący do sezonowego wykorzystania, jest zwykłym urządzeniem rolniczym i nie może być traktowany jako przekrycie namiotowe, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 p.b. Powołując się na rozwiązania konstrukcyjne zastosowane na gruncie, PINB wywiódł, iż sporny tunel foliowy nie jest obiektem budowlanym podlegającym regulacji Prawa budowlanego. Nie jest bowiem połączony trwale z gruntem, nie posiada jakichkolwiek instalacji, nie odpowiada pojęciu budowli, nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, a zatem w dacie jego posadowienia (ok. 25 lat temu), jak też obecnie, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. W konsekwencji organ I instancji nie znalazł podstaw do wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W odwołaniu od decyzji PINB skarżący podnieśli, że tunel został pobudowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości, a według księgi wieczystej powstał po 1995 r. Jest on połączony trwale z gruntem. W tunelu prowadzony jest chów kur i królików oraz składowany jest materiał łatwopalny – siano. Tunel jest usytuowany zbyt blisko drewnianego budynku gospodarczego oraz stalowego drewnianego budynku gospodarczego, co narusza przepisy przeciwpożarowe. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB. Wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a przede wszystkim z protokołu czynności kontrolnych z 11 kwietnia 2017r. oraz z protokołu oględzin, które odbyły się 20 września 2017 r. wynika, że kwestionowany tunel nie posiada fundamentów ani żadnych instalacji, dlatego nie można uznać, iż jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Zarzuty podniesione w odwołaniu, WINB ocenił jako niemające wpływu na rozstrzygnięcie. Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nie wynika, aby tunel foliowy naruszał zapisy tego planu. W niniejszej sprawie nie jest istotna data wybudowania spornego tunelu, gdyż ten nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego - nie jest to budowla ani obiekt budowlany. Powyższa decyzja WINB stała się przedmiotem skargi skarżących do tut. Sądu, w której wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili, że decyzja organu I instancji nie była rozpatrzona przez WINB w sposób wyczerpujący pod kątem ich uwag, wniosków, argumentów oraz przepisów powołanych w odwołaniu. Podkreślili, iż to nie wygląd danego obiektu świadczy o jego przeznaczeniu, ale to w jaki sposób i do czego jest on wykorzystywany. W tym kontekście powołali następujące argumenty: - tunel foliowy jest pobudowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości, a ponadto według księgi wieczystej założonej dla tej działki został pobudowany po 1995 r., - tunel foliowy jest trwale związany z gruntem, a to oznacza, że właściciel powinien przed jego pobudowaniem uzyskać pozwolenie na budowę, - jest wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż jest w nim prowadzony chów zwierząt gospodarczych, czyli kur i królików, jest również przechowywane siano, tj. materiał łatwopalny, jest też składem różnego rodzaju przedmiotów o różnym przeznaczeniu - łatwopalnych - tak wynika z protokołów kontroli PINB, - tunel foliowy jest posadowiony zbyt blisko budynku gospodarsko-gospodarczego drewnianego oraz drugiego budynku gospodarczego stalowego, co narusza przepisy przeciwpożarowe, - na jednej niewielkiej działce (około 610 m kw.) posadowione są dwa budynki: gospodarczy, gospodarczo-gospodarski ze ścianami drewnianymi oraz sporny tunel foliowy o powierzchni ok. 80 m kw. Zdaniem skarżących, sporny tunel został przekształcony w budynek gospodarski, gdyż prowadzony w nim jest chów kur i królików, co potwierdzają nie tylko protokoły z kontroli, ale także pismo z Urzędu Gminy L. z 12 lipca 2016 r. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował decyzję wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Przede wszystkim należy pamiętać, że art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący możliwość umorzenia postępowania administracyjnego stanowi wyjątek od zasady, że rozpoznanie merytoryczne sprawy i rozstrzygnięcie jej co do istoty jest podstawowym obowiązkiem organu administracji (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 808/16, LEX nr 2170822 oraz z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1567/16, LEX nr 2471625, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1737/11, LEX nr 1155651 i w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1061/17, LEX nr 2417828). Dlatego też zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą rozumowania prawniczego exceptiones non sunt extendendae, przypadki umorzenia postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości - jako wyjątek od zasady - muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. Inaczej mówiąc, umorzenie postępowania administracyjnego powinno nastąpić, tylko wówczas, gdy sprawdzono i gdy jest oczywistym, że w określonej sprawie występują przesłanki takiej kwalifikacji, a nie wtedy, gdy organ z jakiejś przyczyny uważa, że nie ma dobrego powodu wydać określonego, zwłaszcza żądanego przez stronę rozstrzygnięcia. Po drugie, ściśle rozumiana bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy w danej sprawie brak jest któregokolwiek z trzech elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotu, przedmiotu lub podstawy prawnej). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., mamy więc do czynienia, gdy nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Istotą omawianej instytucji i uzasadnieniem dla umorzenia postępowania jest zatem niemożliwość wydania decyzji. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania może być jedynie formalnym jego zakończeniem, a nie merytorycznym rozstrzygnięciem. Umorzenie postępowania wskutek stwierdzenia braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, jako formalne tylko zakończenie sprawy, powinno być traktowane wyłącznie jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 893/17, LEX nr 2417965; z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1089/17, LEX nr 2466931 i z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 2113/16, LEX nr 2467378, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 109/17, LEX nr 2401655). Po trzecie, bezprzedmiotowości postępowania nie wolno mylić z bezzasadnością rozstrzygnięcia w określony sposób, czy to rozstrzygnięcia o charakterze pozytywnym lub negatywnym dla strony. Bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków). Natomiast bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2400/16, LEX nr 2400159; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 839/17, LEX nr 2483358 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 830/17, LEX nr 2436411). Odnosząc przedstawione zasady rozumienia bezprzedmiotowości do realiów rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone przez organy Inspekcji Nadzoru Budowlanego nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania był sporny tunel, odnośnie którego zarówno PINB, jak i organ II instancji poczyniły błędne ustalenie, iż nie stanowi on budowli. Stosownie do art. 3 pkt 3 p.b. pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z protokołów kontroli wynika, że przedmiotowy tunel posiada szklane ściany szczytowe - szkło mocowane jest w ramach wykonanych z metalowego kątownika, a słupki stalowej konstrukcji są zabetonowane. Znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna wskazuje, iż przedmiotowy tunel posiada komin dymowy w postaci metalowej rury oraz wejściowe drzwi metalowo-szklane. Pod częścią tunelu znajdują się bloczki betonowe. Powyższy opis, zdaniem Sądu, przeczy ustaleniom organu, iż sporny obiekt to wyłącznie tunel foliowy bez fundamentów i jakichkolwiek instalacji. Mieści się natomiast w ramach wyż. cyt. definicji budowli, która została skonstruowana na podstawie dwóch zaprzeczeń oraz przykładowego, a więc otwartego, wyliczenia obiektów stanowiących budowle. Oznacza to, że obiekt, mimo że nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, może stanowić budowlę, a tym samym zostać zakwalifikowany jako obiekt budowlany, co przesądza o tym, iż podlega Prawu budowlanemu. Organy wskazały jako wymiary tunelu: 15,9 m x 5 m. Zakładając, że wartości te stanowią odpowiednio długość i szerokość tunelu, wskazać trzeba, iż nie została podana wysokość tego obiektu, co ma istotne znaczenie w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przeprowadzone kontrole wykazały, iż w tunelu – poza składowaniem narzędzi gospodarskich - hodowane są kury oraz prowadzona jest uprawa roślin. Należy przyznać rację skarżącym, że organ II instancji nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów przestawionych w odwołaniu. W szczególności pominął argument treści księgi wieczystej o nr [...] urządzonej dla działki inwestorów, z której wynika, iż tunel został wybudowany po 1995 r. Uczestnicy postępowania nabyli bowiem w październiku 1995 r. działkę o nr [...] jako nieruchomość niezabudowaną. W tym zakresie organy obu instancji poprzestały na oświadczeniu skarżących, iż tunel foliowy został postawiony ok. 25 lat temu. Tym samym niezgodności obu wydanych decyzji z art. 105 § 1 k.p.a. towarzyszyło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Analiza uzasadnień obu decyzji, prowadzi też do wniosku, że kontrolowanym decyzjom można postawić zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując wniosek skarżących, organ I instancji uzupełni postępowanie dowodowe tak, aby wszystkie okoliczności faktyczne dotychczas pominięte lub nieuwzględnione były wzięte pod uwagę w procesie podejmowania decyzji, a także jasno wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Ponadto uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 wyż. cyt. ustawy.