VII SA/Wa 744/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Mariusz Gąsiński – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi S. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala VII SA/Wa 744/13 UZASADNIENIE Prezydent [...], decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dn. 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz.1623 z późn. zm.) zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania nośnika reklamowego wolnostojącego o powierzchni reklamowej 3x12m na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Ś. w W. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych określonych w zgłoszeniu. Organ wskazał, iż analiza złożonych przy zgłoszeniu dokumentów wykazała, że planowane urządzenie ma składać się z tablicy ekspozycyjnej o wymiarach 3x12m (36m2) usytuowanej na słupie-nodze w taki sposób, że dolna krawędź tablicy będzie znajdować się na wysokości 6,5m od poziomu ziemi, zaś fundament prefabrykowany na którym będzie usytuowane urządzenie posiada wymiary 4,5 x 2,5m. Następnie organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę parametry całego urządzenia o wys. 6,5m do spodu kasetonu jak i wielkość fundamentu, należy uznać przedmiotowe urządzenie reklamowe za trwale związany z gruntem obiekt, w pełni samodzielny, niepowiązany technicznie z żadnym innym obiektem budowlanym, który musi być montowany przy użyciu sprzętu ciężkiego i zaliczyć w/w urządzenie reklamowe do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (wyrok NSA z dn. 23.06.2006 II OSK 923/05, niepubl.). Wobec powyższego organ uznał, iż zgłoszone roboty budowlane nie są robotami, o których mowa w art. 29 i art. 30 ustawy prawo budowlane i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, iż budowę obiektu budowlanego, która nie mieści się w katalogu art. 29 ustawy Prawo budowlane należy poprzedzić uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art.59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647). Organ wyjaśnił, iż zgodnie z danymi z ewidencji gruntów właścicielem działki nr [...] obr [...] jest [...], w imieniu którego działa Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami i od której należy uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Sp. z o.o. w Warszawie złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż inwestor dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na budowie nośnika reklamowego, w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uznając powyższą inwestycję za wymienioną w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - powołując się na treść art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wskazał również, iż zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem przewiduje realizację konstrukcji stalowej wsporczej dla tablicy reklamowej o wymiarach zewnętrznych 3m x 12m (usytuowanej na słupie-nodze tak, że dolna krawędź tablicy znajdować się będzie na wysokości 6,5m, od poziomu terenu) oraz stopy fundamentowej o wymiarach dolnej podstawy 4,5m x 2,5m i wysokości bloku fundamentowego l,25m - 150m - o łącznej wysokości obiektu ok. 9,5m. Zgodnie z opisem technicznym konstrukcji, zamieszczonym na załączonych do zgłoszenia szkicach, podstawa fundamentowa będzie ustawiona na 20cm warstwie podsypki żwirowo-piaskowej, oraz 10cm warstwie betonu BI5. Zgodnie z opisem, tak przygotowany fundament ma zostać obsypany 40 cm warstwą ziemi, w celu uniemożliwienia wypłukania gruntu. Następnie organ odwoławczy powołał się na treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdzie zawarta została definicja budowli - przez, którą należy rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...)". Dalej, wśród przykładowych obiektów będących budowlami ustawodawca wymienił "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zakwalifikowanie urządzenia reklamowego do kategorii budowli z art. 3. pkt 3 Prawa budowlanego oznacza, iż wymaga ono uzyskania pozwolenia na budowę i tym samym nie mieści się w katalogu robót wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, tj. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25.05.2007r. sygn. akt II OSK 1509/06, stwierdzając, iż w świetle ww. wyroku, o tym czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego jak i analizy dokumentacji projektowo-technicznej wynika, iż projektowana inwestycja ze względu na wielkość tego urządzenia i jego konstrukcję świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe - a więc budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, sił przyrody. Podkreślenia wymaga fakt, że wielkość tego konkretnego urządzenia reklamowego (łączna wysokość obiektu ok. 9,5m), jak i sposób osadzenia, związania z gruntem (nawet jeżeli podstawa fundamentowa nie jest zagłębiona w gruncie) - świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie można zatem mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli na własnym fundamencie (o wymiarach 4,5m x 2,5m i wysokości bloku fundamentowego l,25m - 150m). Opis i cechy charakterystyczne projektowanej inwestycji, wskazują jednoznacznie, że jest to właśnie budowla o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja nie mieści się w katalogu robót wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego i tym samym wykracza poza zakres robót które mogą być przyjęte zgłoszeniem - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto organ zauważył, że ustawienie przedmiotowego nośnika reklamowego w jego ocenie, stanowi roboty budowlane (budowę) w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozmiar i charakter prac przewidzianych w projekcie technicznym dla ustawienia przedmiotowej konstrukcji oraz okoliczność, że na skutek tych prac powstaje nowy (od podstaw) w określonym miejscu obiekt budowlany także świadczy o tym, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], wniosła skargę spółka [...] Sp. z o.o. w W., domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącej spółki istotą problemu jest określenie charakteru robót budowlanych koniecznych do wykonania, tzn. czy mamy do czynienia z budową, czy też z instalacją. W dalszej części uzasadnienia skargi zauważono, że w przedmiotowej sprawie betonowa podstawa urządzenia reklamowa, ustawiana jest na przygotowanej do tego utwardzonej powierzchni. Jednocześnie wskazano, iż projektant dopuszcza, aby powierzchnia ta była przygotowana i utwardzona w różny sposób. Strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotem zgłoszenia nie było przygotowanie terenu do ustawienia reklamy, a jedynie instalacja urządzenia reklamowego. Zdaniem skarżącej spółki budowa niewątpliwie jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mającym na celu wybudowanie obiektu budowlanego - w omawianym zagadnieniu budowli - urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem. Zestawienie tych dwóch rodzajów robót koniecznych do wykonania wskazuje na fakt, że w odniesieniu do urządzeń reklamowych różnica polega na tym, że w procesie budowy muszą być wykonane roboty budowlane polegające na doprowadzeniu do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem, gdyż to jest cechą budowli wskazaną przez ustawodawcę. Natomiast przy instalacji nie występuję wykonywanie robót budowlanych mających na celu trwałe związanie urządzenia reklamowego z gruntem. Powyższe oznacza, że budowa urządzenia reklamowego polega na wykonaniu robót budowlanych, których część z tych robót ma na celu na doprowadzeniu do trwałego połączenia urządzenia reklamowego z gruntem, prac polegających na zespoleniu urządzenia reklamowego z gruntem, aby stanowiły jedną całość. Ponadto zwrócono uwagę, iż nie jest zgodny z prawem pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Podkreślono, że obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania na tą stopę siły grawitacji, a z analizy przepisów podanej powyżej wynika, że trwałe związanie z gruntem, ma powstawać w wyniku wykonania robót budowlanych (gdyż ten element - ten zakres robót budowlanych, różni budowę od instalacji). Działanie siły grawitacji nie jest wykonaniem robót budowlanych. Następnie skarżąca stwierdziła, iż definicja zawarta w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wskazuje, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Związanie trwałe z gruntem ma nastąpić w konkretnym określonym miejscu, a siła grawitacji działa teoretycznie wszędzie. Co powoduje, że podstawa betonowa urządzenia reklamowego zdjęta z ciężarówki, w trakcie jej rozładunku i postawiona obok miejsca, w którym ma być instalowana, już jest trwale związana z gruntem (zgodnie z omawianym poglądem), aby po chwili po przeniesieniu na docelowe miejsce znów związać się trwale z gruntem. Skarżąca spółka podniosła, że wykonywanie robót budowlanych polegających na umieszczeniu urządzenia reklamowego na obiekcie budowlanym stanowi instalację. Wynikało to z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 z przed nowelizacji, oraz z uwagi na fakt, że absurdem było by twierdzenie, że ustawienie urządzenia reklamowego na obiekcie może doprowadzić do trwałego związania z gruntem. A zatem jeżeli urządzenie reklamowe ustawiamy na obiekcie budowlanym wykonujemy roboty budowlane polegające na instalacji. Jeżeli następnie to samo urządzenie zdejmujemy z obiektu budowlanego i ustawiamy wprost na gruncie, to z uwagi na działanie obciążeniowe stopy fundamentowej stwierdzamy, (zgodnie z prezentowanym poglądem w niektórych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), że nastąpiło trwałe związanie gruntem, a więc że wykonaliśmy roboty budowlane polegające na budowie. Zakres i ilość wykonanych robót budowlanych jest ten sam w obu wypadkach, a stosując wykładnię przepisów zawartą w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołują się organy administracji w przedmiotowej sprawie, mamy do czynienia z innym rodzajem robót, w pierwszym przypadku z instalacją, a w drugim przypadku z budową. Treść art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 29 Prawa budowlanego wskazują, że istnieje różnica w zakresie i charakterze robót budowlanych prowadzonych przy budowie i przy instalacji. Te same czynności nie mogą być kwalifikowane raz tak raz inaczej, tylko z uwagi na miejsce ustawienia urządzenia reklamowego (obiekt budowlany lub grunt), gdyż przepisy prawa nie formułują takiego rozróżnienia. Co oznacza, że nie waga urządzenia reklamowego decyduje o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, ale zakres i charakter wykonanych robót budowlanych - robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do trwałego związania z gruntem. Ponadto skarżąca strona wskazała, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem niniejszego postępowania, pomimo faktu, że masa jego podstawy jest duża, w istocie nie jest obiektem budowlanym skomplikowanym technicznie. Ani jego wykonanie, ani montaż jak i transport na miejsce nie stanowi skomplikowanego zadania budowlanego. I z tego względu ustawodawca uznał, że wykonanie takiego urządzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie wbrew zarzutowi skarżącego organ przyjął prawidłową interpretację przepisów Prawa budowlanego, kwalifikując projektowane urządzenie reklamowe do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę. Z dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynika, że projektowane urządzenie reklamowe składa się z tablicy reklamowej o wymiarach zewnętrznych 3m x 12m (usytuowanej na słupie-nodze tak, że dolna krawędź tablicy znajdować się będzie na wysokości 6,5m, od poziomu terenu) oraz stopy fundamentowej o wymiarach dolnej podstawy 4,5m x 2,5m i wysokości bloku fundamentowego l,25m - 150m - o łącznej wysokości obiektu ok. 9,5m. Zgodnie z opisem technicznym konstrukcji, zamieszczonym na załączonych do zgłoszenia szkicach, podstawa fundamentowa będzie ustawiona na 20cm warstwie podsypki żwirowo-piaskowej, oraz 10cm warstwie betonu BI5. Zgodnie z opisem, tak przygotowany fundament ma zostać obsypany 40 cm warstwą ziemi, w celu uniemożliwienia wypłukania gruntu. W ocenie sądu, powyższe wymiary oraz sposób usytuowania nośnika reklamowego uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma bowiem znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję ( wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006r, II OSK 923/05, LEX nr 266325 ). O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10). Opis projektowanego urządzenia reklamowego wskazuje, że wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, takie jak usytuowanie na słupie-nodze tak, że dolna krawędź tablicy będzie na wysokości 6,5m od poziomu ziemi, zaś fundament prefabrykowany na którym będzie usytuowane urządzenie o wymiarach 4,5 x 2,5m przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w danym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie posadowienie przedmiotowego urządzenia reklamowego na gruncie sprowadza się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Zważywszy na wymiary i ciężar przedmiotowego urządzenia reklamowego jego ustawienie w określonym miejscu za pomocą urządzeń budowlanych stanowi zdaniem sądu, roboty budowlane ( budowę ) w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę. W wyniku prac budowlanych powstaje " od podstaw" w określonym miejscu obiekt budowlany trwale związany z gruntem, który powinien spełniać wymagania zawarte w art. 5 Prawa budowlanego dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego. Sporny obiekt zgłoszony przez skarżącego jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno - użytkową całość. Jest to budowla niepowiązana z innym obiektem budowlanym, o znacznej wielkości tablicy reklamowej (36 m2) umieszczonej na wysokości 6,5 m nad poziomem terenu i znacznej masie całkowitej oraz w sposób stabilny i odporny na działanie czynników atmosferycznych jest posadowiona na gruncie. W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego na realizację tego obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę. Z powyższych względów nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że wszystkie urządzenia reklamowe są objęte dyspozycją art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wymagają jedynie zgłoszenia. Urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego to urządzenia wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem, które są jednak urządzeniami stosunkowo lekkimi, przenośnymi o małych gabarytach. Wbrew zarzutowi skarżącej nie można mówić o instalacji spornego urządzenia reklamowego gdyż przedmiotem realizacji tego urządzenia reklamowego są prace zdefiniowane jako roboty budowlane, przez które stosownie do treści art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego należy rozumieć ".. budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu ...". Z kolei " budowa" to w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego " wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu". Prawidłowe rozstrzygnięcie organów i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm).