VII SA/Wa 791/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej: "Dyrektor GDDKiA"), działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") i art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą w tym miejsca parkingowe, bilbord reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw na terenie części działki nr [...] położonej w [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2021r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu wskazanej decyzji. Po rozpoznaniu ww. wniosku wskazanym wyżej postanowieniem organ odmówił uzgodnienia (nie uzgodnił) projektu decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości planowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1u.d.p., a także dostępu inwestycji do drogi publicznej - zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. Organ zwrócił uwagę, iż prawidłowo zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt. 3 tabeli ustawy o drogach publicznych określono w przesłanym projekcie decyzji linię zabudowy. Zgodnie z zapisami projektu decyzji wskazana w projekcie linia zabudowy powinna dotyczyć również bilbordu reklamowego oraz infrastruktury technicznej. GDDKiA podkreślił, że z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie dopuszcza na wskazanej działce lokalizacji bilbordu reklamowego. Planowany bilbord reklamowy spełniałby wprawdzie minimalną odległość od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], określoną w art. 43 ust. 1 u.d.p., jednak nie jest to jedyny warunek jaki musi spełniać obiekt zlokalizowany na obszarze przyległym do pasa drogowego. Organ wyjaśnił, że poza warunkiem minimalnej odległości, bilbord nie może np. pogarszać warunków bezpieczeństwa (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p.), powodować oślepienia albo wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Tymczasem projektowany bilbord miałby być zlokalizowany w obszarze odziaływania skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną. Zdaniem organu lokalizacja reklamy w takim miejscu może przyczyniać się do zaistnienia niebezpiecznych zdarzeń. Taka reklama może opóźnić reakcję kierowcy bądź powodować popełnienie błędu na drodze, co w konsekwencji może prowadzić do wypadków, kolizji, najechania na pojazd lub potrącenia pieszego. Zarządca drogi krajowej, mając na uwadze przepis art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym jedną z koniecznych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, jest fakt, że teren planowanej inwestycji posiada "dostęp do drogi publicznej" zwrócił uwagę na przyjętą w tym zakresie linię orzecznictwa sądowo-administracyjnego (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013r. sygn. akt. II SA/Kr 221/13 oraz wyrok NSA z dnia 2 października 2010r., II OSK 1467/09) w którym wskazano, dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. W związku z tym organ stwierdził, że uzgodnienie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia będzie możliwe, gdy teren inwestycji będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. do drogi krajowej nr [...], poprzez zrealizowany a nie projektowany zjazd. Zaznaczył przy tym, że wybudowany zjazd z drogi krajowej zapewni nie tylko dostęp do drogi publicznej, lecz również bezpieczne warunki wjazdu i wyjazdu na tą drogę, a jednocześnie pozwoli na spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz wymagań stawianych przez sądownictwo administracyjne. Na koniec zarządca drogi krajowej poinformował, że uzgodnienie projektu decyzji będzie możliwe po ponownym wystąpieniu, ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie, przez Wójta Gminy [...], po wyprzedzającym wybudowaniu zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] mającego zapewnić dostęp do działki nr [...] na warunkach jakie zostały określone w zezwoleniu zarządcy drogi krajowej tj. decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor – [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "skarżąca"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżyła postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, - art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że teren planowanej inwestycji powinien mieć dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący już zjazd w chwili orzekania o warunkach zabudowy; - § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999r. poprzez odmowę uzgodnienia skomunikowania inwestycji pomimo zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu, jak również pomimo spełnienia wszelkich warunków technicznych przewidzianych ww. rozporządzeniu; 2. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 7 k.p.a poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, iż skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą powiatową nie jest możliwe z uwagi na pogorszenie płynności ruchu, zwłaszcza w sytuacji w której organ nie przeprowadził żadnych pomiarów, statystyk czy chociażby opinii biegłego który ustaliłby stopień pogorszenia płynności ruchu czy z daleko posuniętej ostrożności wpływ zjazdu na bezpieczeństwo ruchu; - art. 8 k.p.a poprzez niewskazanie żadnych przesłanek czy analiz, które pozwalałyby na uznanie stanowiska organu za słuszne, zwłaszcza w zakresie uznania, że skomunikowanie inwestycji skarżącego pogorszy płynność ruchu; - art. 77 k.p.a poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym nieprzedstawienie żadnych pomiarów czy badań potwierdzających wpływ skomunikowania inwestycji skarżącego na płynność ruchu a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej; - art. 107 § 3 k.p.a poprzez niewyjaśnienie, poza gołosłownymi stwierdzeniami, dlaczego lokalizacja zjazdu w tym miejscu jest niemożliwa, jak nie wskazanie, czy możliwy jest zjazd w innym miejscu; w konsekwencji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe zarzuty, znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego uchylenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z unormowań tych wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i następuje w formie postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego w przedmiotowej sprawie, nastąpiło na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. Wójta Gminy [...] (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Dyrektor GDDKiA, jako organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami u.d.p. oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej: "Rozporządzenie MTiGM").  W przypadku zarządcy drogi, zakres właściwości rzeczowej wyznacza przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Wskazać w tym miejscu należy, że w doktrynie i orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. badana jest zarówno możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak też to czy "możliwość" ta spełnia wymogi bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20, CBOSA). Zarządca drogi powinien więc mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, CBOSA; tak też R. A. Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el. 2019). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy więc wskazać, że samo zachowanie wymaganych odległości nośnika reklamowego od drogi, nie oznacza automatycznie, że spełnione zostały wymogi bezpieczeństwa. Z uwagi na indywidualne okoliczności sprawy, samo zachowanie tych wymogów, może się okazać niewystarczające. W przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji prawidłowo, zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt. 3 tabeli zawartej w u.d.p., określono linię zabudowy, a planowany bilbord reklamowy spełniałby minimalną odległość od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] określoną w art. 43 ust. 1 u.d.p. Słusznie jednak w ocenie Sądu, organ uznał, że z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, planowana jego lokalizacja, nie jest możliwa do zaakceptowania. Wskazać należy, że w pojęciu "ochrony drogi", zdefiniowanym w art. 4 pkt 21 u.d.p., mieszczą się działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Rozpatrując ten ostatni aspekt, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 t.j. z dnia 2021.03.12, dalej: "p.r.d."), zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie lub wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Jak wskazuje się w doktrynie ( Malinowski Łukasz, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Opublikowano: LexisNexis 2012), zabronione jest zarówno umieszczanie na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu (art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d.), jak również zabrania się samowolnego umieszczania lub włączania albo usuwania lub wyłączania znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających lub kontrolnych na drodze oraz zmiany ich położenia lub ich zasłaniania (art. 45 ust. 1 pkt 8 p.r.d.). Znaki i sygnały drogowe zostały określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 p.r.d. Zabronione jest także samowolne umieszczanie na drodze jakichkolwiek znaków, napisów lub symboli (art. 45 ust. 1 pkt 10 p.r.d.). Zakaz ten dotyczy znaków, napisów lub symboli o charakterze reklamowym. Mogłyby one rozpraszać lub wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego. Ponadto istnieje ryzyko, iż ich niewłaściwe umiejscowienie mogłoby zasłaniać znaki drogowe ustawione przez zarządców dróg. To zarządcy dróg wydają zezwolenia na ustawienie tablic reklamowych w sąsiedztwie drogi. Wspomniane zakazy, w odniesieniu do nośników reklamowych, mają zatem na celu, nie tylko przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd uczestników ruchu drogowego, ale również ich rozpraszaniu. Skarżąca argumentowała, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy bilbord będzie rozpraszał kierowców, ponieważ znajduje się on w wymaganej odległości od drogi, a ponadto przy drogach krajowych znajduje się wiele reklam, a zatem nie można przyjąć że w jednym miejscu nie rozpraszają one kierowców, a w innym tak. Zdaniem Sądu, argumentacja ta nie jest przekonująca. Podkreślić bowiem należy, że w niniejszej sprawie przedmiotowy bilbord będzie zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej z gminną, gdzie konieczne jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności. Nie można zatem porównywać tej lokalizacji z inną, co prawda znajdującą się przy drodze, ale nie w miejscu potencjalnie narażonym na kolizję przy rozproszonej uwadze kierowców. Jak słusznie wskazał organ, zainteresowanie czynnikiem zewnętrznym jakim jest reklama, może opóźnić reakcję kierowcy bądź powodować popełnienie błędu na drodze, co w konsekwencji prowadzić może do wypadku, kolizji, najechania na pojazd lub potrącenia pieszego. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zgodzić się ze skarżącą, że doszło do nierównego i niekonsekwentnego traktowania podmiotów przez organ. Inaczej bowiem należy oceniać bilbord zlokalizowany przy drodze, a inaczej w bliskiej odległości od skrzyżowania. Dyrektor GDDKiA jako organ wyspecjalizowany, mógł dokonać oceny lokalizacji nośnika reklamowego pod kątem zasad bezpieczeństwa ruchu, nie było zatem konieczne jak wskazuje skarżąca, uprzednie przeprowadzanie badań mających potwierdzić istnienie zagrożenia. Odnosząc się zarówno do wskazanej wyżej kwestii lokalizacji nośnika reklamowego, jak też kolejnej, a mianowicie dostępu do drogi, nie można zapominać, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądowym. Ochrona bowiem życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1682/17). W orzecznictwie wskazuje się, że organy administracji winny kierować się przede wszystkim zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764; z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07, Lex nr 344919 i z 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 428/05, Lex nr 192958). Niezrozumiałe są sformułowane w skardze zarzuty, kwestionujące ustalenia organu co do braku możliwości skomunikowania nieruchomości skarżącej z drogą powiatową z uwagi na pogorszenie płynności ruchu. Po pierwsze, zarzuty te nie znalazły żadnego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi. Po drugie nieruchomość skarżącej, nie leży przy drodze powiatowej, lecz drodze krajowej nr [...]. Po trzecie organ odmawiając uzgodnienia, nie wskazywał w ogóle jako przyczyny takiego rozstrzygnięcia, pogorszenia płynności ruchu poprzez skomunikowanie drogi z nieruchomością skarżącej. Dlatego też nie można w tym zakresie uznać za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 7, 8 77 i 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się z kolei do kwestii dostępu do drogi publicznej, należy wskazać, że jest on zgodnie z treścią art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., jedną z koniecznych przesłanek ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie, przedłożony przez Wójta Gminy [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada, że planowana inwestycja ma mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną projektowanym zjazdem z drogi krajowej nr [...], zgodnie z decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] a więc na działkę inwestycyjną nr [...], przez teren działki drogowej nr [...]. Podkreślić należy, że bezpieczna obsługa nieruchomości, którą ma zapewniać zjazd jest także kryterium określania warunków technicznych w decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na brzmienie art. 29 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (...). Z kolei wymagania techniczne zjazdu, do których odsyła powyższy przepis, zostały uregulowane w § 78 rozporządzenia MTiGM. Zgodnie z § 77 tego rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom, wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów oraz do wymagań ruchu pieszych. Uwzględniając treść wspomnianej wyżej decyzji GDDKiA z dnia [...] listopada 2020 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu oraz okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że dopiero po wybudowaniu zjazdu, możliwa będzie ocena czy posiada on parametry techniczne określone w tej decyzji. W decyzji GDDKiA zawarto bowiem dodatkowe elementy poprawiające bezpieczeństwo ruchu drogowego w postaci wymogu zaprojektowania bezpiecznego przejścia dla pieszych przez jezdnię drogi krajowej nr [...], umożliwiającego powiązanie istniejącego chodnika wzdłuż drogi krajowej z chodnikiem istniejącym wzdłuż ul. [...], wraz z jego oświetleniem. Elementy takie maja istotny wpływ na bezpieczeństwo przy obiektach handlowo-usługowych, generujących nie tylko wzmożony ruch samochodowy ale również pieszy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, LEX nr 2431812 oraz powołane w nim orzecznictwo, wyrok NSA z 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/12, wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11). W niniejszej sprawie, ocena realności dostępu nieruchomości do drogi publicznej, w powiązaniu z kryteriami bezpieczeństwa, będzie możliwa dopiero po zrealizowaniu zjazdu z zapewnieniem wszystkich wymaganych w decyzji GDDKiA z [...] listopada 2020 r. wymogów technicznych. Z uwagi na to, że planowany zjazd, nie został jeszcze wykonany z zapewnieniem powyższych warunków, nie można uznać, że działka inwestycyjna, posiada faktyczny dostęp do drogi zapewniający bezpieczną obsługę komunikacyjną. Podkreślić należy, że w decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., zaznaczono, że dopuszczona nią lokalizacja zjazdu, jest równoznaczna z likwidacją istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej w km 23+190 strona prawa na działkę nr [...]. Za pomocą tego właśnie przeznaczonego do likwidacji zjazdu, działka inwestycyjna, ma obecnie zapewniony faktyczny dostęp do drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z § 76a rozporządzenia MTGiM, ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na: 1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym: a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b; 2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi. Obecnie istniejący faktyczny dostęp do nieruchomości, jest zjazdem indywidualnym, natomiast prawidłowym, zgodnym z powyższymi regulacjami rozporządzenia MTiGM, powinien być zjazd publiczny. W warunkach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. zastrzeżenie o konieczności likwidacji zjazdu indywidualnego, wymogi bezpieczeństwa determinują ocenę faktycznego dostępu do drogi publicznej, uprzednim wybudowaniem zjazdu zgodnego z powyższą decyzją. W przeciwnym wypadku, może bowiem dojść do sytuacji, że istniejący zjazd indywidualny niespełniający wymogów bezpieczeństwa, będzie zapewniał obsługę komunikacyjną placu budowy, a zatem poruszać się po nim będą m.in. pojazdy ciężarowe i maszyny budowlane, co prowadzić będzie do użytkowania zjazdu niezgodnie z jego przeznaczeniem i stwarzać będzie niebezpieczeństwo na drodze krajowej nr [...]. W skrajnej sytuacji może nawet prowadzić do obsługi komunikacyjnej zrealizowanego budynku handlowo-usługowego ww. zjazdem indywidualnym co uznać należy za niedopuszczalne. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.