VII SA/Wa 833/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 833/18 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 58 oraz art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku E. S. z 16 listopada 2017 r., uzupełnionego pismami z 21 listopada 2017 r., oraz z 6 grudnia 2017 r., o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r., stwierdzającej, nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. o pozwoleniu na budowę - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] października 2017 r., Wojewoda [...] stwierdził, nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. S. pozwolenia na budowę małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego do 6 mieszkań II etap inwestycji na działkach nr [...] i [...], przy ul. [...] w R.. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] października 2017 r., E. S. złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Natomiast przepis art. 58 § 2 k.p.a. stanowi, iż prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniając jednocześnie czynności, dla której określony był termin. Organ administracji jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie przesłanki wynikające z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Pierwszą z przesłanek jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, drugą wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, trzecią dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, czwartą dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin (np. wniesienie odwołania). Niespełnienie choćby jednej z nich przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r., wynikało że decyzja została skutecznie doręczona E. S. – [...] października 2017 r., wobec czego ustawowy (czternastodniowy) termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 9 listopada 2017 r. E. S. odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r., nadała w placówce pocztowej 10 listopada 2017 r., a zatem z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W dniu 16 listopada 2017 r., ponownie nadała w placówce pocztowej odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...]. We wniosku z 16 listopada 2017 r. o przywrócenie terminu, wnioskodawczyni - wskazała, iż "Na skutek dolegliwości związanych z chorobą nie złożyłam odwołania w terminie. Po powrocie do zdrowia niezwłocznie złożyłam odwołanie, ale nie dołączyłam wniosku o przywrócenie terminu (...)." Następnie w piśmie z 21 listopada 2017 r., pełnomocnik wnioskodawczyni przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię zaświadczenia lekarskiego z 30 października 2017 r., zalecającego wnioskodawczyni "ograniczenie aktywności w okresie od 31 października 2017 r. do 13 listopada 2017 r." Dalej organ wskazał, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie okoliczności i zdarzenia obiektywne, występujące bez woli strony, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa (wyrok WSA w Lublinie z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1003/12). Konieczne jest zatem uwiarygodnienie przez stronę swojej staranności, faktu, że przeszkoda była niezależna od niej i istniała przez cały czas, aż do chwili złożenia wniosku o przywrócenie terminu, tzn., że powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie, aż do wystąpienia z wnioskiem (wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1145/11; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 297/11). Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej o swoje interesy (WSA w Łodzi z 9 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 716/12). Ponadto o braku winy można mówić tylko w tym przypadku, gdy strona w celu dochowania terminu zmuszona byłaby do podjęcia nadzwyczajnego wysiłku, przykładowo zagrażającego jej zdrowiu lub życiu albo narażającego ją na poważne straty. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można zatem mówić wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (wyrok NSA z 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1257/11). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, E. S. - nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r., nastąpiło bez jej winy. Okoliczność przez nią wskazana tj. choroba i związane z tym ograniczenie aktywności w okresie od 31 października 2017 r., do 13 listopada 2017 r. (co wynika z zaświadczenia lekarskiego z 30 października 2017 r.) nie przesądza jeszcze o braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od powołanej decyzji. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że choroba nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza to bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez skarżącego z zachowaniem terminu, osobiście lub korzystając z pomocy innych osób (wyrok NSA w Warszawie z 1 marca 1999 r., sygn. akt II SA 45/99; wyrok NSA w Warszawie z 15 grudnia 2004 r., sygn. akt OZ 809/04). Nawet choroba wymagająca leżenia nie uzasadnia sama przez się braku zawinienia i przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej. O braku winy można mówić tylko w tym przypadku, gdy strona w celu dochowania terminu zmuszona byłaby do podjęcia nadzwyczajnego wysiłku. Niemożność dokonania czynności musi być spowodowana wystąpieniem przeszkód niemożliwych do pokonania, nie zaś możliwych, lecz utrudnionych (wyrok NSA z 6 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 1962/01). Okoliczności wskazane przez E. S. nie świadczą o obiektywnej niemożliwości dochowania przez wnioskodawczynię terminu do złożenia odwołania. W szczególności odwołanie, zostało nadane w Urzędzie Pocztowym [...], 10 listopada 2017 r., tj. w okresie, w którym zgodnie z ww. zaświadczeniem lekarskim z 30 października 2017 r., wnioskodawczym miała zalecone ograniczenie aktywności. Powyższe przemawia za uznaniem, że charakter dolegliwości chorobowych wnioskodawczyni nie uniemożliwiał jej osobistego złożenia odwołania z zachowaniem terminu, a przynajmniej ustanowienia w tym celu pełnomocnika lub skorzystania z pomocy innej osoby. Nie sposób uznać, aby uchybienie powyższego terminu nastąpiło bez winy wnioskodawczyni. Ponadto uprawdopodobnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w terminie, jest obowiązkiem wnoszącego prośbę o przywrócenie terminu. W konsekwencji na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, a mimo to dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku (wyrok WSA w Gliwicach z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/GI 1387/16). W ocenie GINB samo wskazanie, że "na skutek dolegliwości związanych z chorobą nie złożyłam odwołania w terminie. Po powrocie do zdrowia niezwłocznie złożyłam odwołanie, ale nie dołączyłam wniosku o przywrócenie terminu (...)." w żadnym stopniu nie uprawdopodabnia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie i składa prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni wówczas zbędnym celowość i konieczność wydawania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, czyli rozstrzyga również o tym, co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 k.p.a. E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z dnia [...] lutego 2018 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. Domagała się uchylenia postanowienia w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy: a) art. 58 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 59 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie; b) art. 134 K.p.a. poprzez jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że przedłożyła organowi zaświadczenie lekarskie z dnia 30 października 2017 r., w którym jako rozpoznanie wskazano "nieprawidłowe krwawienie z dróg rodnych" oraz zalecono "ograniczenie aktywności 31.10 - 13.11.2017 r.". Lekarz zalecił także dodatkowe badania wskazując na możliwość wystąpienia implikacji onkologicznych. W takim stanie rzeczy ograniczyła aktywność do przeprowadzenia stosownych badań, niemniej wiadomość o możliwym pochodzeniu objawów musiała odbić się na psychice. Skarżąca przejmując się swoim stanem zdrowia całkowicie zapomniała o konieczność złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...]. Przypomniał jej o tym dopiero członek rodziny 10 listopada 2017 r. - 1 dzień po terminie do złożenia odwołania. W związku z tym poprosiła telefonicznie znajomego z W. o "przerobienie" odwołania w innej sprawie na odwołanie od decyzji nieważnościowej. Podpis na odwołaniu z dnia 10 listopada 2017 r. nie jest podpisem E. S., która nie była wówczas w stanie normalnie funkcjonować z uwagi na przeżycia psychiczne związane z informacją o możliwym onkologicznym pochodzeniu choroby. Podpis E. S. znajduje się dopiero na odwołaniu wysłanym 16 listopada 2017 r., do którego dołączono wniosek o przywrócenie terminu. Następnie wniosek ten został uzupełniony o zaświadczenie lekarskie. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 546/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku, istotny jest rodzaj schorzenia, na które cierpi strona, rodzaj koniecznej terapii. Nagłe pozamiesiączkowe krwawienie z dróg rodnych jest takim schorzeniem. Jeżeli organ nie dysponował wszystkimi niezbędnymi do załatwienia sprawy informacjami, powinien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, a tego nie uczynił. Potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu był szczególny rodzaj choroby, na którą cierpi strona co może skutkować brakiem koncentracji, a w związku z tym istnieje możliwość wystąpienia braku świadomego podejmowania decyzji w prowadzeniu swoich spraw, w kierowaniu swoim postępowaniem. Zdaniem skarżącej niniejszej sprawy nie można rozstrzygać w oderwaniu od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2018 r. sygn. akt: II SA/GI 1096/17, gdzie Sąd uchylił decyzję Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 powyższego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Stosownie do postanowień art. 59 § 2 k.p.a. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Wykładnia powyższych przepisów, prowadzi do wniosku, że organ rozpatrujący podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, powinien termin przywrócić, gdy strona uprawdopodobni brak swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Warunek braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Norma art. 58 k.p.a. nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego zaniedbania (Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz B. Adamiak i J. Borkowski 7 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck z 2005 r., str. 334). O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Stwierdzenie niedbalstwa, czy chociażby winy nieumyślnej powoduje niemożność przywrócenia stronie uchybionego terminu. Przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie obiektywne okoliczności i zdarzenia, występujące bez woli strony, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I FSK 533/12). Trzeba przy tym brać pod rozwagę także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu działań mających na celu zabezpieczenie się przed uchybieniem terminu. Uprawdopodobnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w terminie jest obowiązkiem wnoszącego prośbę o przywrócenie terminu. Na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała należytej staranności, a mimo to dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia należy stwierdzić, iż skarżąca nie uprawdopodobniła, aby charakter schorzenia o którym mowa w zaświadczeniu lekarskim (z dnia 30 10.2017r.) był tego rodzaju, że uniemożliwiał dokonanie czynności od początku do końca biegu terminu, choćby za pośrednictwem innych osób. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy ocenie czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1459/09, Baza NSA). Skoro art. 58 § 1 k.p.a. jako konieczną przesłankę przywrócenia terminu określa brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu, to jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu (nawet lekkie niedbalstwo) powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia. W tym kontekście wskazać należy, iż z zaświadczenia lekarskiego wynika, że skarżąca zachorowała 30 października 2017r., natomiast termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od 26 października 2017r. W realiach przedmiotowej sprawy Sąd podziela argumentację organu, iż strona nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Sugestia skarżącej, że istniało podejrzenie choroby onkologicznej, nie mogła stanowić podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionej dokumentacji - zaświadczenie lekarskie z 30 października 2017 r., wynikało, że lekarz stwierdził "nieprawidłowe krwawienie z dróg rodnych" z zaleceniem "ograniczenie aktywności w okresie od 31 października 2017 r. do 13 listopada 2017 r." W zaświadczeniu tym nie ma nawet stwierdzenia, że chory musi leżeć. Przedłożona dokumentacja nie wskazuje na niemożność dokonania czynności procesowej z zachowaniem terminu, osobiście przez skarżącą lub przy pomocy innych osób, ani nie daje podstaw do uznania, iż stan zdrowia skarżącej był tak poważny, że powodował daleko idące skutki natury psychicznej, natomiast osobista wrażliwość (nadwrażliwość) nie jest czynnikiem obiektywnym uzasadniającym przywrócenie terminu. Powyższe argumenty uzasadniają w pełni stanowisko organu, że w opisywanej sytuacji dołożenie przez skarżącą odpowiedniej staranności w dbałości o własne interesy, byłoby wystarczające dla uniknięcia uchybienia przez nią terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.