VII SA/Wa 889/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M.J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w P.", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zawiadomieniem z [...] grudnia 2020 r. S. J., działający jako pełnomocnik M.J. (dalej: "wnioskodawczyni") poinformował PINB w [...] o samowolnym prowadzeniu robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], będącego własnością K. P. i J. P.. Po przeanalizowaniu powyższego wniosku organ I instancji uznał, że jest on tożsamy z wnioskami z dnia [...] i [...] października 2016 r. skierowanymi przez pełnomocnika wnioskodawczyni. Po rozpatrzeniu tych wniosków PINB w [...] decyzją z [...] maja 2017 r. umorzył w całości niniejsze postępowanie. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez [...]WINB orzeczeniem z [...] lipca 2017 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik wnioskodawczyni, a Sąd prawomocnym wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2348/17 oddalił przedmiotową skargę. Z powyższego względu PINB w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z zawiadomieniem z [...] grudnia 2020 r. o samowolnym przeprowadzeniu robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...]. Zażalenie na przedmiotowe rozstrzygnięcie złożył pełnomocnik wnioskodawczyni, domagając się jego uchylenia ze względu na brak wnikliwego zapoznania się ze zgłoszeniem wnioskodawczyni, brak zrozumienia jego istoty, a także niezapoznanie się ze zgłaszanymi nieprawidłowościami budowy i pominięcie niektórych z nich. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB postanowieniem z [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podstawę wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., z którego treści wynika, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępnej oceny podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności wykorzystania instytucji procesowej. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że do przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania zalicza się przesłanki podmiotowe, przedmiotowe, a także "inne uzasadnione przyczyny", do których doktryna zalicza, m. in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie. Zdaniem [...]WINB w niniejszej sprawie organ powiatowy zasadnie uznał, że wystąpienia wnioskodawczyni z [...] i [...] października 2016 r., będące przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych wewnątrz budynku mieszkalnego przy ul. [...], zawierają tożsame zastrzeżenia jak te wskazane w piśmie z [...] grudnia 2020 r. Stąd też w ocenie organu II instancji zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania w przedmiocie niniejszych robót budowlanych, którą jest rozstrzygnięcie PINB w [...] z [...] maja 2017 r., utrzymane w mocy przez [...]WINB w dniu [...] lipca 2017 r., na którą skarga wnioskodawczyni została oddalona wyrokiem z [...] czerwca 2018 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednoznacznie przesądza bowiem, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest powaga rzeczy osądzonej, a więc niewydawanie decyzji w sprawie, która została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją. Jednocześnie [...]WINB wskazał, że z urzędu posiada wiedzę o prowadzeniu odrębnego postępowania naprawczego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy omawianego budynku mieszkalnego, którego stroną jest wnioskodawczyni. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. J., reprezentowana przez S. J., domagając się jego uchylenia. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu: - rozpoznanie zażalenia skarżącej w aspektach niezwiązanych z niniejszą sprawą i skierowanie uwagi na poboczne kwestie nieistotne z punktu widzenia problemu poruszonego w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2020 r., - błędne rozpoznanie zgodności zawiadomienia z [...] grudnia 2020 r. z treścią wcześniejszych zawiadomień, podczas gdy ich treść jest różna w zakresie pkt 4 tych zawiadomień, - pominięcie okoliczności braku przeprowadzenia przez organ powiatowy postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie zgłaszanej sprawy myląc zawiadomienie z wnioskiem, - złamanie zasady obiektywizmu w badaniu i rozstrzyganiu zgłaszanych spraw i sprzyjanie osobom dokonującym samowoli budowlanej, - niezrozumienie istoty zawiadomienia skarżącej z [...] grudnia 2020 r., - pogwałcenie zasad postępowania administracyjnego przy rozpoznawaniu zawiadomienia dotyczącego samowolnego wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2021 r., Nr [...], którym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego przeprowadzenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na gruncie zaś art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że organ administracji państwowej, każdorazowo w przypadku stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i rozpatrzenie treści żądania, nie może przystąpić do merytorycznego badania wniosku, lecz obowiązany jest zaniechać dalszych czynności i odmówić wszczęcia postępowania. W odniesieniu do drugiej przesłanki wymienionej w powyższym przepisie należy podkreślić, że inne uzasadnione okoliczności uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Jednakże - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem - należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Co więcej, odmowa wszczęcia postępowania tej podstawie może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Dodatkowo należy wyjaśnić, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, gdyż postępowanie takie kończy się wydaniem aktu formalnego, a nie merytorycznego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14, LEX nr 1989306). W tym miejscu należy podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie do innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania zalicza się okoliczność, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne albo gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275; P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 61(a)). Ponadto warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1982/18, LEX nr 3115482). Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego wskazały bowiem wprost, że wniosek z [...] grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] jest tożsamy z wnioskami z dnia [...] i [...] października 2016 r. Podania te zostały zaś rozpatrzone decyzją PINB w [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...], utrzymaną w mocy przez [...]WINB w dniu [...] lipca 2017 r., Nr [...], umarzającą w całości przedmiotowe postępowanie administracyjne. Decyzja ta stała się następnie przedmiotem skargi M. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2348/17 oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 31 lipca 2018 r. Z tego względu zdaniem Sądu organ I i II instancji w sposób prawidłowy zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów prezentowanych w skardze dotyczących braku merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy Sąd wyjaśnia, że organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Go 695/12, LEX nr 1248989). Zadaniem organu jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, LEX nr 1219023). Oznacza to, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. Stąd też w ocenie Sądu organy rozpatrujące przedmiotową sprawę słusznie nie odnosiły się do merytorycznych zarzutów prezentowanych przez skarżącą. Równocześnie z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługuje zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Odpowiadając na pozostałe zarzuty sformułowane w skardze Sąd uznał, że nie mogły one podważyć oceny dokonanej przez [...]WINB w niniejszej sprawie. Organ był bowiem zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie dotyczy sprawy, co do której rozstrzygnięcie już zapadło. Sąd zaś podzielił ocenę organów nadzoru budowlanego, że pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2020 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania, tożsamy z wnioskami złożonymi [...] i [...] października 2016 r. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.