VII SAB/Wa 18/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie z wniosku P. S. z dnia [...] października 2013r. o wznowienie postępowania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza przewlekłość postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. P.S. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...], utrzymującą w mocy decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] zarzucił naruszenie przepisów art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14.6.1960 roku - kodeks postępowania administracyjnego (t.j. dz.u. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: kpa). Podnosząc ten zarzut wnosił o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia; stwierdzenie, że bezczynność powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie grzywny powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego w [...] w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa głównego urzędu statystycznego; zasądzenie od powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania; poinformowanie organów zwierzchnich o uchybieniach popełnionych przez organ. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 roku wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W związku z faktem, iż organ nie wydał stosownej decyzji w ustawowym terminie, Skarżący w niósł w dniu [...] lutego 2014 roku zażalenie na bezczynność organu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który w dniu [...] marca 2014 roku uznał zażalenie Skarżących za zasadne i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowy trzydziestodniowy termin na rozpatrzenie wniosku skarżących, jednakże Organ Administracji do dnia dzisiejszego nie wydał żadnej decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu [...].12.2013r. do inspektoratu wpłynął wniosek Pana P. i E. S. z dnia [...].11.2013r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2010r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia [...].04.2010r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Dalej wskazał, że PINB mając na uwadze rzetelne rozpatrzenie wniosku "Państwa S., oraz biorąc pod uwagę skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy, zobowiązany był do jego rozpatrzenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego, którym niestety nie dysponował, ponieważ akta sprawy, zostały przekazane do WINB przy piśmie z dnia [...].07.20lOr. Następnie w dniu [...].02.2014r. pracownik inspektoratu ustalił, że akta sprawy znajdują się w WSA w związku ze skargą złożoną przez Pana P.S.. Następnie w dniu [...].03.2014r wpłynęło wydane przez [...]WINB postanowienie nr [...] z dnia [...].03.2014r. w przedmiocie uznania zażaleniu Państwa P. i E. S. na bezczynność organu I instancji, w którym organ II instancji wskazał, że "jakkolwiek organ powiatowy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Państwa E. i P. S., to jednak naruszenie to nie było rażące, bowiem PINB w [...] procesował w niniejszej sprawie, tj. wydawał stosowne rozstrzygnięcia, zaś na bezczynność organu wpływ miało również składanie środków zaskarżenia przez stronę skarżącą od wydawanych rozstrzygnięć zarówno do organów nadzoru budowlanego jak i WSA w Warszawie". Po czym PINB niezwłocznie wydał postanowienie nr [...] z dnia [...].03.2014r., w którym zawiadomił o zaistnieniu zwłoki w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] czerwca 20ł0r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działek nr ewid. [...],[...] i [...] w m. [...] gm. [...], jednocześnie podając przyczynę zwłoki oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Niezależnie od powyższego podkreślono, iż niezwłocznie, bo następnego dnia po zwróceniu przez [...]WINB akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2016r. wznowił na wniosek Państwa P. i E. S. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].04.2010, znak: [...] utrzymaną w mocy ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2010 nr [...], znak: [...]. Następnie po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...].02.2016r. odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...].04.2010, znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Sąd administracyjny stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) rozpoznaje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji w przypadkach wskazanych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi poprzedzone zostało zażaleniem z dnia [...] lutego 2014 roku na bezczynność organu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który w dniu [...] marca 2014 roku uznał zażalenie Skarżących za zasadne. Dalej zauważyć należy, że załatwienie sprawy przez organ, którego bezczynność lub przewlekłość była przedmiotem skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12). Ponieważ wniosek Skarżącego o wznowienie postępowania został rozpatrzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. bezprzedmiotowym było nakładanie na organ obowiązku wydania w tej materii rozstrzygnięcia. Przechodząc do dalszych zagadnień objętych wyrokowanie podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Należy wskazać, że art. 149 § 1 p.p.s.a. wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W niniejszej sprawie Skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Przez pojęcie przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne; działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zarzut prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w sposób przewlekły jest zasadny. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Skarżący, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 roku (data wpływu do organu [...].12.2013 r.) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...]. W związku z faktem, iż organ nie wydał stosownej decyzji w ustawowym terminie, Skarżący wniósł w dniu [...] lutego 2014 roku zażalenie na bezczynność organu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który w dniu [...] marca 2014 roku uznał zażalenie Skarżących za zasadne i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowy trzydziestodniowy termin na rozpatrzenie wniosku skarżących. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...]z dnia [...].01.2016r. wznowił na wniosek Państwa P. i E. S. postępowanie administracyjne Następnie organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...].02.2016r. odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...].04.2010. Wskazać więc należy, że postępowanie w sprawie trwało ponad dwa lata. Przy czym organ od [...].12.2013 r. do [...].01.2016 r. nie podjął żadnych czynności procesowych. W tym miejscu należy stwierdzić, że fakt przesłania akt administracyjnych do organu II instancji a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zwalniał organu z obowiązku załatwienia wniosku Skarżącego w prawem przewidzianym terminie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 285/15 "Organ nie może usprawiedliwić swojej bezczynności faktem przekazania akt administracyjnych do sądu lub organu wyższej instancji. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. obliguje organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co oznacza także, iż organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ powinien zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy szczególnie gdy przedmiotem środka odwoławczego kierowanego do organu wyższej instancji lub środka zaskarżenia wnoszonego do sądu administracyjnego, jest rozstrzygnięcie o charakterze incydentalnym, wpadkowym." Pogląd ten akceptuje Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. Kwalifikując przewlekłość postępowania jako mającą charakter rażący, Sąd miał na uwadze, że organ administracji orzekał nie podejmował żadnych czynności procesowych przez okres ponad dwóch lat. Nawet wniesienie przez Skarżącego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania nie wywołało należytej aktywności organu. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. I SAB/Wa 415/13, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. W okolicznościach przedmiotowej spawy, zdaniem Sądu, zachodzą również przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny. Jej wysokość, stosownie do art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określona została jedynie górną granicą. Sąd uznał, że wymierzenie jej w wysokości 500 zł uzasadnia charakter stwierdzonych uchybień organu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.