VIII SA/Wa 1015/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Minister Finansów postanowieniem wydanym dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") po rozpatrzeniu zażalenia M. Sz. (obecnie: K.) na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł ustalonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sz. ustalił M. Sz. opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł w związku z legalizacją samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. M. Sz. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych pozwalających na merytoryczne rozpoznanie wniosku. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. M. Sz. wniosła do Ministra Finansów zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] wnosząc o jego uchylenie. Minister Finansów uznając rozstrzygnięcie Wojewody [...] za zasadne wskazał, że do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się zawartego w art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane w art. 49 ust. 2 wskazuje, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, jednakże mając na uwadze charakter opłaty legalizacyjnej wyłączona jest możliwość udzielania wobec opłaty ulg przewidzianych w art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że instytucja kary za odstępstwo od projektu budowlanego przewidziana w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz opłata legalizacyjna unormowana art. 49 ust. 2 tej ustawy pełnią zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. Opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym i nie ma też charakteru kary administracyjnej. Opłaty legalizacyjnej nic cechuje też przymusowość, a co za tym idzie strona w stosunku do której ustalona została opłata legalizacyjna decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Minister Finansów zauważył, że również w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. o następujących sygnaturach: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko tożsame z zaprezentowanym wyżej. Orzeczenia te zapoczątkowały nową linię orzeczniczą, która nie pozwala organom administracji publicznej na odmienną interpretację obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Jakkolwiek rozstrzygnięcia te zapadły w sprawach indywidualnych o odmiennych stanach faktycznych i ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez NSA wiążą organy tylko w tych sprawach, to jednakże sprawy te łączył tożsamy stan prawny. W związku z powyższym odstępstwo od wskazanego przez NSA sposobu postępowania może stanowić istotne naruszenie prawa. Wobec tego organ odwoławczy podał, że nie znalazł podstaw do uchylenia ani zmiany postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. (dalej jako "skarżąca"). Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 49 ust. 2, art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane polegające na uznaniu, że przepisy te nie stwarzają umocowania do rozpoznania przez organ administracyjny co do meritum wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, którego bezpośrednią konsekwencją było mające wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 61a Kpa, polegające na uznaniu, że w sprawie z wniosku skarżącej postępowanie nie może być wszczęte, ponieważ w przepisach prawa brak jest podstawy materialno – prawnej do rozpatrzenia jej żądania w trybie administracyjnym; - naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 8 Kpa) skutkujące brakiem umorzenia opłaty legalizacyjnej, podczas gdy dokładniejsza analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje, że zarówno ważny interes strony, jak i interes publiczny uzasadniają umorzenie opłaty legalizacyjnej, względnie rozłożenie jej na raty. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie lub rozłożenie nałożonej opłaty na raty. W uzasadnieniu skargi wskazała na swą trudną sytuację materialną i wyjaśniła, że w kwietniu 2014 r. wstąpiła w związek małżeński i zmieniła nazwisko z Sz. na K.. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Dokonując, w tak zakreślonych granicach, oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Finansów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej przez PINB w Sz. w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego. Sąd podziela argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyżej wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa, nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu ustawy Ordynacja podatkowa, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane odesłanie do przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 129, poz. 1954 z późn. zm.). Ustawa Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art 59a - 59g ustawy Prawo budowlane, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, że w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, który uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, że organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 61a Kpa prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno – prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej przepisów art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Wobec powyższego bez wpływu na treść rozstrzygnięcia mają argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącą, bowiem opłata legalizacyjna nałożona na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na przepisach ustawy Ordynacja podatkowa. Organ nie może więc ani udzielić ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej udzielenia, gdyż przepisy ww. ustawy stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o zastosowanie ulgi nie mają w sprawie zastosowania. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.