VIII SA/Wa 1116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji kierowców oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga M. G. (dalej: "skarżący") na czynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie odmowy usunięcia punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji kierowców. W przebiegu postępowania poprzedzającego złożenie skargi, skarżący w związku ze skierowaniem go przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowego, wezwał ww. organ Policji pismem z dnia [...] lipca 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku zmniejszenia punktów karnych w związku z odbytym szkoleniem. Zaskarżonej czynności materialno-technicznej, jaką jest wystosowanie wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zarzucił rażące naruszenie prawa (art. 7, 31 ust. 3, art. 32 oraz 92 Konstytucji RP oraz przekroczenie upoważnienia zawartego w ustawie Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej: "p.r.d."), a co się z tym wiąże niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. nr 236, poz. 1998 r. ze zm.). Skarżący podniósł m.in., że w dniu 6 grudnia 2011 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. w związku z czym liczba punktów karnych na jego koncie w ewidencji kierowców powinna zostać zmniejszona o 6. W ocenie skarżącego, brak jest podstaw do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii BCT. W odpowiedzi na wezwanie [...] Komendant Wojewódzki Policji (dalej: "Komendant", "organ wojewódzki policji") pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. poinformował skarżącego, że ponowna analiza danych zawartych w ewidencji kierowców wykazała brak podstaw prawnych do weryfikacji i usunięcia punktów przypisanych skarżącemu za popełnione wykroczenie drogowe. Wyjaśnił, iż w toku dokonanych ustaleń stwierdzono, że w okresie od [...] r. do [...] r. skarżący dopuścił się naruszeń, za które uzyskał 25 punktów. W dniu [...] listopada 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji wystosował wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z uwagi na przekroczony limit punktów. W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący poddał się szkoleniu w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w C.. W świetle powyższego szkolenie, które ww. odbył w dniu [...] grudnia 2011 r., a więc po upływie około 1 miesiąca od ostatniego z naruszeń stanowiących podstawę do skierowania wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie mogło być uznane za skuteczne i spowodować usunięcia 6 punktów z ewidencji. Tym samym, w ocenie Komendanta, nie doszło do naruszenia przepisów prawa. W tym stanie skarżący pismem z dnia [...] września 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. czynność organu Policji odmowy zmniejszenia liczby punktów z ewidencji kierowców. Zaskarżonej czynności zarzucił rażące naruszenie przepisów tj.: 1) art. 7, art 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 92 Konstytucji RP; 2) przekroczenie upoważnienia zawartego w ustawie Prawo o ruchu drogowym, a co za tym idzie niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U z 2002 r., nr 236, poz. 1998, ze zm.) z ww. ustawą; 3) postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 i art. 135, art. 141 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."); 4) art. 130 ust 3 p.r.d. przez jego błędną wykładnię; 5) § 4 pkt 8 oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez jego błędną wykładnię; 6) art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g p.r.d. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu Policji do zmniejszenia liczby punktów przypisanych mu w ewidencji kierowców. W uzasadnieniu skargi skarżący przytaczając istniejący w sprawie stan faktyczny podniósł, że odmowa zmniejszenia przypisanych mu punktów z powołaniem się na przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, jest niezgodna z art. 130 ust. 4 pkt 4 p.r.d., przez to, że reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy oraz wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Powinno to prowadzić do stwierdzenia, że ww. przepis rozporządzenia nie może mieć zastosowania do jego sprawy. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki WSA i NSA z powołaniem ich dat i sygnatur. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie stwierdzając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż nie ma kompetencji do oceniania mocy wiążącej aktu prawnego. Podniósł, iż podstawę prawną decyzji administracyjnej może stanowić wyłącznie przepis prawa zawarty w aktach prawnych powszechnie obowiązujących, tzn. w Konstytucji, ustawie, rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, czy akcie prawa miejscowego. "Organy administracji publicznej pozbawione są możliwości wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, jeśli przepis prawa materialnego który mógłby stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, został uznany za niezgodny z Konstytucją i utracił moc obowiązującą" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1369/08) wnioskując a contrario do postawionego twierdzenia uznał, że organ administracyjny jest zobowiązany do stosowania tylko tych przepisów prawa, które mają moc obowiązującą i cieszą się domniemaniem legalności i jako takie są podstawą do wydawania decyzji administracyjnych. Organ podzielił pogląd reprezentowany w doktrynie uznający, że "Spełnienie warunku, czy przepis stanowiący podstawę decyzji administracyjnej został ustanowiony zgodnie z przepisami obowiązującymi w systemie prawa i wszedł w życie, wymaga stwierdzenia, czy został wydany zgodnie z przepisami określającymi kompetencję prawotwórczą organu oraz z przepisami określającymi zasady i tryb procedury prawotwórczej. (...) Wskazał, iż należy mieć jednakże na względzie, że tylko Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne (te ostatnie jedynie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego) mogą orzec o niezgodności danego aktu z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu, podczas gdy sądy powszechne i sąd administracyjny mogą jedynie odmówić stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym, co oczywiście nie powoduje utraty mocy obowiązującej tych przepisów (zob. wyrok SN z dnia 29 marca 1994 r., III ARN 4/94, OSNP 1994, nr 2, póz. 21). Organ administracji realizując powierzone mu zadania, zobowiązany jest działać zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a więc na podstawie i w granicach prawa. Organy, w tym również Policja, uczestniczące w szeroko rozumianym procesie kierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem dopuszczalnego limitu punktów, nie posiadają kompetencji do kwestionowania zgodności przepisu rozporządzenia z przepisem rangi ustawowej, innymi słowy jego konstytucyjności, są natomiast obowiązane do stosowania przepisów w okresie ich obowiązywania. Legitymację do zakwestionowania konstytucyjności określonej normy posiada dopiero właściwy sąd, jednak dokonana ocena przepisu jest wiążąca jedynie w sprawie, której dotyczyła. Wyroki sądów są istotnym narzędziem kształtującym wykładnię przepisów, w szczególności tych, których brzmienie rodzi uzasadnione wątpliwości. Nie mogą one jednak skutkować odstąpieniem przez organ od stosowania przepisu, który nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, a tym samym jest normą powszechnie obowiązującą. Zdaniem organu przyjęcie odmiennego stanowiska i uznanie, że organ prowadzący ewidencję, w oparciu o wybrane wyroki sądów administracyjnych powinien był odstąpić od stosowania przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, skutkowałoby naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP w ten sposób, że organ przekroczyłby przyznane mu kompetencje. Postępowanie takie byłoby ponadto wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podejmowanie decyzji w oparciu o wybrane wyroki sądów mogłoby prowadzić do odmiennego traktowania obywateli w analogicznych sprawach. Jednocześnie zauważył, iż w obecnym stanie prawnym § 8 ust. 6 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. nie został uznany za niezgodny z przepisami, zachował swoją moc obowiązującą i jako taki może być podstawą decyzji administracyjnej. Ponadto, Komendant podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją § 8 ust. 6 rozporządzenia MSW z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) "Odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24". Powyższy zapis jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości, iż osoba która przed przystąpieniem do szkolenia dopuściła się naruszeń za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu do ewidencji przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty nie może skutecznie dokonać odpisu punktów w skutek odbytego szkolenia. Takie stanowisko prezentowane i ugruntowane jest również w licznych wyrokach sądów. Dla przykładu przywołał wyroki NSA i WSA podając ich daty i sygnatury. Zarzuty skargi Komendant uznał zatem za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, uchyla taki akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może także w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił te wymogi. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieusunięciu z ewidencji punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, pomimo że skarżący odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w C.. Następnie, z uwagi na odmowę spełnienia przez organ tych żądań, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na odmowę usunięcia przez organ Policji z ewidencji punktów przyznanych skarżącemu za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Sąd stwierdza, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obliczenie punktów przez organy Policji odbywa się w oparciu o delegację ustawową z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o przepisy wydanego na podstawie tej delegacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. poz. 488, zwane także dalej rozporządzeniem). Zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Nie budzi wątpliwości, że pismo właściwego Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowiące odpowiedź na wniosek o usunięcie, bądź skorygowanie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest aktem z zakresu administracji publicznej. Dla tej czynności nie jest bowiem przewidziana forma decyzji administracyjnej. Podstawą prawną kwestionowanych czynności organu są przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz powołanego rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Artykuł 130 p.r.d. w zakresie dotyczącym rozpatrywanej sprawy stanowi: 1. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. 2. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. 3. Kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Przepisy rozporządzenia, na które powołuje się skarżący, stanowią: § 6. 1. Organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego: 3) jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyłaby 24 punkty, a w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy - 20 punktów; § 8. 4. Kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. 5. Liczba punktów odjętych z tytułu odbytego szkolenia nie może być większa od liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego przed jego odbyciem. 6. Odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. 7. Kierowca może uczestniczyć w szkoleniu nie częściej niż raz na 6 miesięcy. Z uwagi na to, że skarżący kwestionuje zgodność z konstytucją przepisów rozporządzenia, a w szczególności przepisu § 8 tego aktu, należy powołać art. 92 ust. 1 Konstytucji, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie do wydania rozporządzenia zawarte w art. 130 ust. 4 p.r.d. spełnia te wymagania. Według tego przepisu minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że kwestionowane rozporządzenie jest sprzeczne z delegacją ustawową. Regulacja zawarta § 8 ust. 6 rozporządzenia oraz w art. 130 p.r.d. jest spójna i jak trafnie przyjął organ, służy realizacji celu analizowanych unormowań ustawowych, czyli motywowaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Takie rozumienie powołanych przepisów jest przyjęte w ustalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powołanym przez organ. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że treść § 8 ust. 6 rozporządzenia realizuje cele ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nawet gdyby prezentować pogląd, że literalnie przekracza zakres upoważnienia ustawowego. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje dominujące w orzecznictwie stanowisko, wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 - Lex nr 745196, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 - Lex nr 990279, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10 - Lex nr 1069603 oraz z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11 – nie publ., że nie jest dopuszczalne zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, na skutek uczestnictwa w szkoleniu, w sytuacji, gdy odbycie szkolenia nastąpiło już po przekroczeniu 24 punktów, wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezsporny jest fakt odbycia przez skarżącego w dniu [..] grudnia 2011 r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w C.. W okresie od [...] r. do dn. [...] r. naruszył przepisy ruchu drogowego za które przypisano mu 25 punktów karnych, co zostało uwidocznione w ewidencji kierowców. W tych warunkach szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, nie mogło doprowadzić do zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, gdyż szkolenie skarżący odbył już po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych. Skarżący zaś liczby tych punktów wpisanych do ewidencji nie podważył, ani uprzednio w drodze oddzielnego postępowania na skutek żądania skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji, ani w toku niniejszego postępowania. Oznacza to, że organ prawidłowo odmówił dokonania czynności materialno - technicznej usunięcia punktów z ewidencji. Należy też podkreślić, że ewidencja punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d. nie jest celem samym w sobie, lecz ma charakter techniczny – jest syntetycznym wskaźnikiem dokonanych przez danego kierowcę zaewidencjonowanych naruszeń przepisów dotyczących ruchu drogowego i związanych z tym zagrożeń, jakie stwarza dla bezpieczeństwa tego ruchu. Ewidencja ta jest zatem jednym z instrumentów oddziaływania na uczestników ruchu drogowego, mającym na celu realizację celów ustawy, określonych m.in. w art. 3 i 4 ustawy. Jego skuteczność związana jest z możliwością stosowania sankcji nie tylko karnych, lecz również działań prewencyjnych, o którym mowa w art. 114 ust. 1, art. 124 ust. 1, czy w końcu w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g w zw. z art. 138 Prawa o ruchu drogowym. Z tych wszystkich powodów skarga nie mogła doprowadzić do podważenia zgodności z prawem stanowiska organu, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.