VIII SA/Wa 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy w Solcu n. Wisłą z dnia 14 grudnia 2015 r. nr XVI/85/2015 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Solec n/ Wisłą stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 14 grudnia 2015 r. Rada Gminy Solec nad Wisłą (zwana dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., zwana dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, zwana dalej: u.u.c.p.g.), podjęła uchwałę Nr XVI/85/2015 (zwana dalej także: uchwała) w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Solec nad Wisłą. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, uchwalono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Solec nad Wisłą, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały (zwany także: regulamin, uchwała). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2015 r. pod pozycją 11623. W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w L. (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wydanej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez: 1. określenie w § 2 ust. 3 regulaminu obowiązku niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów przez właścicieli nieruchomości od chwili ich powstania, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1a u.u.uc.p.g.; 2. częściowe powtórzenie w § 3 ust. 1 regulaminu obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz uregulowanie kwestii sposobu i miejsca ich gromadzenia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1b u.u.c.p.g.; 3. nałożenie w § 3 ust. 3 (według numeracji regulaminu) obowiązku posypywania chodnika piaskiem lub innym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości; 4. ograniczenie w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu możliwości mycia pojazdu poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu; 5. ograniczenie w § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw; 6. nałożenie w § 9 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników i worków, do których zbierane są odpady; 7. nałożenie w § 9 ust. 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków; 8. określenie w § 9 ust. 3 regulaminu charakterystyki miejsca na terenie nieruchomości, w którym powinny być ustawione pojemniki na odpady; 9. częściowe powtórzenie w § 11 ust. 1 regulaminu obowiązku pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych uregulowanego w art. 5 ust. 1 pkt 3 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 10. wskazanie w § 11 ust. 2, 3 i 4 regulaminu, że pozbywanie się odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt u.u.c.p.g., w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki; 11. powtórzenie w § 14 ust. 2 akapit drugi regulaminu, obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym na opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub osadnika z przydomowej oczyszczalni ścieków, zawartego w art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g.; 12. powtórzenie w § 14 (fragment: "konsekwencje nie realizowania obowiązków" i według przyjętej numeracji ust. 1-4) regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 6-9 i art. 6 ust. 7-12 u.u.c.p.g.; 13. nałożenie w § 14 regulaminu (fragment: "konsekwencje nie realizowania obowiązków" i według przyjętej numeracji ust. 5) obowiązku przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych przez okres dwóch lat; 14. nałożenie w § 14 regulaminu (fragment: "konsekwencje nie realizowania obowiązków" i według przyjętej numeracji ust. 6 i 7) obowiązku usunięcia nieszczelności zbiornika bezodpływowego przez właściciela nieruchomości oraz obciążenie go kosztami prac w razie nie usunięcia nieszczelności; 15. wskazanie w § 17 pierwszy akapit regulaminu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, gdy powyższa kwestia została uregulowana w przepisie rangi ustawowej (art. 431 k.c.) 16. stwierdzenie w § 17 ust. 1 regulaminu, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, podczas gdy organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi określeniami; 17. określenie w § 17 ust. 3 pkt 2 regulaminu sytuacji, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, zwana dalej: u.o.z.); 18. ustanowienie w § 17 ust. 5 pkt 1 regulaminu zakazu pozostawiania psa bez dozoru, podczas gdy regulamin nie powinien zawierać zakazów (nakazów), tylko zalecenia i postulaty, a ponadto powyższa kwestia została częściowo uregulowana w art. 10a ust. 4 u.o.z.; 19. wprowadzenie w § 17 regulaminu zasad postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy (ust. 1-5 wskazanego wątku), podczas gdy powyższa materia została przekazana do uregulowania w odrębnej uchwale, tj. programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały na podstawie art. 11a u.o.z.; 20. wskazanie w § 18 ust. 2 regulaminu nieprecyzyjnych okoliczności uprawniających do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej; 21. nałożenie w § 18 ust. 2 pkt 3 regulaminu (przyjęta numeracja regulaminu) na prowadzącego hodowlę, obowiązku nie dopuszczenia wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomościach sąsiednich powstania uciążliwości takich jak hałas, odór, gdy powyższe unormowanie ma charakter nieprecyzyjny i dotyczy materii uregulowanej przepisami rangi ustawowej (np. art. 144 k.c, art. 51 k.w); 22. ustalenie w § 18 ust. 2 pkt 6 i 7 regulaminu (przyjęta numeracja regulaminu) zasad składowania obornika i hodowli pszczół, co stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich; 23. wprowadzenie w § 18 ust. 3 regulaminu zakazu w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich we wskazanych w nim miejscach; 24. nałożenie w § 19 ust. 1 regulaminu obowiązku na właścicieli nieruchomości stałego tępienia szczurów w obrębie swojej nieruchomości; 25. wskazanie w § 20 ust. 2 regulaminu sankcji za jego nieprzestrzeganie i trybu postępowania, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10 ust. 2a i 3 u.u.c.p.g. W uzasadnieniu skargi Prokurator szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów, przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zapisy uchwały są prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.). Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ.: cbosa). Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Opolu z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ.: cbosa). Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ.: cbosa). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ.: cbosa). Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w kontrolowanej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa. Za zasadne Sąd uznaje podniesione w skardze naruszenie § 2 ust. 3 regulaminu obowiązku niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów przez właścicieli nieruchomości od chwili ich powstania, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1a u.u.uc.p.g., bowiem jak słusznie wywiódł skarżący powołana ustawa upoważniała jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postępowania z nimi. Odnośnie § 3 regulaminu w pierwszej kolejności Sąd stwierdza brak jest ust. 2, bowiem cytowany § 3 regulaminu zawiera jedynie ust. 1, a następnie ust. 3. Po wtóre Sąd uznaje za trafny zarzut skarżącego, iż § 3 regulaminu ust. 1, zawiera częściowe powtórzenie regulaminu obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz uregulowanie kwestii sposobu i miejsca ich gromadzenia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1b u.u.c.p.g. Ponadto orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż Rada nie może w regulaminie określić posypywania chodnika piaskiem, co z kolei zawiera ust. 3 § 3 regulaminu. Rada nie posiadała upoważnienia do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości poprzez usuwanie śliskości i gołoledzi na chodnikach wyłącznie poprzez posypywanie chodnika piaskiem lub innym środkiem. Za słuszne sąd uznaje stanowisko skarżącego, iż wadliwy jest § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu odnoszący się do mycia poza myjniami może odbywać się pod warunkiem, że dotyczy wyłącznie nadwozia pojazdu. W § 4 ust. 2 pkt 2) regulaminu Rada przekroczyła ustawowe kompetencje przez wprowadzenie zapisu, że naprawa samochodów poza warsztatami naprawczymi może obejmować jedynie drobne naprawy. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. wynika, że do kompetencji Rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. W § 9 regulaminu organ nałożył na właścicieli nieruchomości szczegółowe obowiązki w zakresie warunków umiejscowienia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Wprowadzona w tych przepisach prawa miejscowego regulacja stanowi modyfikację upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Z powołanego przepisu ustawowego wynika dla właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów, natomiast rada przekroczyła zakres ww. przepisu ustawy, dodatkowo określając także obowiązek zbierania odpadów w workach (§ 11). Z treści § 9 ust. 1 uchwały wynikają obowiązki, dotyczące miejsc, w których ustawiane mają być pojemniki na odpady komunalne, które nie zostały określone w art. 5 ust. 1 u.u.c.p.g. Nastąpiło zatem przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. Ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wskazanego uprawnienia nie można odnosić do miejsc i terenów, w których ustawiane są pojemniki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 633/08 oraz z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 689/09, wszystkie publ. cbosa). W sposób niewłaściwy (§ 14 ust. 2 zdanie drugie Regulaminu) nałożono obowiązek zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym na opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub opróżnianie osadnika oczyszczalni przydomowej. Ww. obowiązek wynika z przepisu rangi ustawowej art. 6 ust. 1 ustawy powołanej na wstępie. Zwrócić uwagę należy na wadę w zakresie regulacji nazwanej "Konsekwencje nie realizowania obowiązków", co nie jest rozdziałem, paragrafem, nadto zawiera punkty od 1 do 7. Ponadto zawiera kwestie, które zostały już uregulowane przepisami rangi ustawowej, co słusznie podniósł prokurator w uzasadnieniu skargi. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nałożono obowiązek przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych. W odniesieniu do § 17 regulaminu, stwierdzić należy, że zawiera on wstęp – nie oznaczony jednostką ustępu czy punktu, a dotyczy on ochrony przed zagrożeniem zwierząt domowych. Zapis ten przede wszystkim wykracza poza delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., a jednocześnie odmiennie reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w ustawie o ochronie zwierząt. Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. cbosa). Sąd zwraca również uwagę na nieprawidłowości w zapisie § 17 regulaminu, bowiem wadliwie zastosowano podtytuł zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy, poza tym art. 4 powołanej ustawy w pkt 7 odnosi się jedynie do wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich. Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom odbywać się będzie zgodnie z corocznie zatwierdzanym Programem "Opieki bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Solec nad Wisłą", to stwierdzić należy, że powyższe uregulowanie wynikało z delegacji ustawowej na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a nie na podstawie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., co potwierdził w podobnym stanie sprawy WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 746/15. Z kolei przystępując do § 18 regulaminu, na wstępie Sąd stwierdza, że § 18 regulaminu zawiera dwa razy ust. 2, co jest wadliwie i na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator. Poza tym zasadnie skarżący wywiódł zapisy odnoszące się do § 18 ust. 2, ust. 2 pkt 3, pkt 6, pkt 7. Również Sąd podziela stanowisko Prokuratora w zakresie § 18 ust. 3, albowiem organ uchwałodawczy nie posiadał upoważnienia do formułowania zakazów co do terenów przeznaczonych pod tereny mieszkaniowe. Regulacja zawarta w § 19 ust. 1 (co do tępienia szczurów) przekracza upoważnienie ustawowe. Rację ma także Prokurator co do wadliwości § 20 ust. 2 Regulaminu, podnosząc, iż przytoczony zapis stanowi powtórzenie art. 10 ust. 2a i 3 u.u.c.p.g. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu, ich rozmiar, wadliwość numerologiczną, wskazanie podtytułów, koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.