VIII SA/Wa 144/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz K. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Nr [...]z [...]października 2018 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, j.t. ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu pisma K. L. (dalej: skarżąca) i I. L. (dalej: uczestnik postępowania), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek handlowo-usługowy na działce nr ewid. [...] (obr. [...], ark. [...]), położonej w [...]przy ul. [...]. W jego uzasadnieniu podano, że z wniosku [...] S.A. z siedzibą [...] (dalej: inwestor, spółka) zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek handlowo-usługowy na działce nr ewid. [...] (obr. [...], ark. [...]), położonej w [...]przy ul. [...]. Pismem z [...]sierpnia 2018 r. skarżąca wraz z mężem wystąpiła o zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany spływu wód opadowych z działek o nr ewid. [...] i [...], stanowiących własność Gminy Miasta [...]w związku z wykonaniem przyłącza teletechnicznego przez inwestora, a także do czasu przywrócenia użytku gruntu działek Gminy Miasta [...]o nr ewid. [...],[...] i [...]na tereny mieszkaniowe (B). Organ I instancji wyjaśnił, że według art. 98 § 1 K.p.a. organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą jest [...]S.A. z siedzibą [...], zaś skarżąca wraz z mężem posiadają status strony w postępowaniu jako współwłaściciele działek sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem. Nadto pouczył strony o prawie, terminie i sposobie wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. Na postanowienie Prezydenta z [...] października 2018 r. zażalenie wnieśli: skarżąca oraz uczestnik postępowania, domagając się jego uchylenia. Wskazali, iż zostało ono wydane przed prawomocnie zakończonym postępowaniem o przywrócenie oznaczenia użytku w ewidencji gruntów działek Gminy Miasta [...]o nr [...],[...]i [...]przy ul. [...]w [...]z drogi (dr) na teren mieszkaniowy (B) o charakterze ciągu komunikacyjnego. Podali, że na podstawie decyzji Prezydenta z [...]lipca 2007 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]z [...]stycznia 2008 r., działki Gminy Miasta [...]o numerach: [...],[...]i [...]zostały oznaczone w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...]decyzją z [...]sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...]r., mocą których odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania na dojazd do działek o nr [...]i [...]przez działki o nr [...],[...]i [...]z uwagi na fakt iż są to tereny mieszkaniowe. Jednak w dniu [...]lipca 2017 r. Prezydent wprowadził do ewidencji gruntów zmianę polegającej na ustaleniu przeznaczenia działek o numerach: [...],[...]i [...] z terenu mieszkaniowego (B) na drogi (dr). Zmiana ta została dokonana wbrew prawu. Prawomocne zakończenie postępowania, zainicjowanego wnioskiem z [...]sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany użytku ww. działek z mieszkaniowego na drogi przesądzi, czy planowana przez właściciela nieruchomości o nr [...] inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, będzie dopuszczalna Postanowieniem z [...]listopada 2018 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO wskazało, że postępowanie, którego zawieszenia żądają skarżący, zostało wszczęte na wniosek inwestora. Z akt sprawy nie wynika, aby spółka ta wniosła o zawieszenie postępowania, a także wyrażała zgodę na jego zawieszenie. Skarżący są jedynie stronami postępowania jako właściciele działek sąsiednich do terenu inwestycji i nie byli uprawnieni, w myśl art. 98 § 1 K.p.a., do składania wniosku o zawieszenie postępowania. Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że podane przyczyny zawieszenia postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Brak było również podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu. W skardze na ww. postanowienie skarżąca, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu wskazała, że nieruchomości gminy położone w sąsiedztwie działek o nr [...],[...] i [...] oznaczone były w ewidencji gruntów jako tereny mieszkalne (o charakterze ciągu komunikacyjnego) do nieruchomości o nr [...],[...] i [...] i [...] (zabudowane budynkami mieszalnymi). W związku z takim przeznaczeniem tych działek SKO decyzją z [...]sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...]czerwca 2017 r. nr [...]r., mocą której odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania na dojazd do działek o nr [...]i [...]przez działki o nr [...],[...]i [...]z uwagi na fakt, że są to tereny mieszkaniowe. Organ I instancji pomimo wniosku skarżących o wszczęcie postępowania o przywrócenie sposobu użytkowania działek o nr [...],[...]i [...]z drogi na mieszkaniowy pozostawał w bezczynności. Dopiero [...]października 2018 r. wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania, gdyż uznał, że skarżący nie posiadają przymiotu strony. Pomimo zażalenia skarżących z [...]listopada 2018 r. na to postanowienie, Prezydent pozostaje w bezczynności, uchylając się od doręczenia akt administracyjnych, co skutkowało wystosowaniem pisma [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...]grudnia 2018 r. do Prezydenta, wyznaczając termin 14 - dniowy na doręczenie żądanych dokumentów. Zmiana sposobu użytkowania działek nr [...], [...] i [...]z terenu mieszkaniowego na drogi ma taki skutek, iż inwestycja planowana na działce o nr [...], polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek handlowo-usługowy stanie się dopuszczalna. Z kolei w przypadku przywrócenia działek o nr [...], [...] i [...]na użytek mieszkaniowy, dojazd do działki o nr [...]możliwy będzie jedynie do budynku mieszkalnego, a nie usługowego (w tym serwerowni), gdyż na skutek zmiany sposobu użytkowania byłby generowany duży ruch komunikacyjny, który zakłóciłby skarżącym zamieszkanie w ich budynku mieszalnym zlokalizowanym na działce o nr [...]i [...]. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji/postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Innymi słowy, stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji/postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja lub postanowienie nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji (postanowienia) jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. O ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd ich nieważności zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. z wszystkimi tego konsekwencjami (por. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r., II OSK 264/18, publ. LEX nr 2585960). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie SKO z [...]listopada 2018 r., mocą którego utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało więc ocenić, czy SKO miało podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem jeżeli przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na dane postanowienie, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. W myśl art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowanie służy stronie zażalenie. Powołany przepis został znowelizowany z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przed tą nowelizacją przepis art. 101 § 3 K.p.a. stanowił bowiem, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Zmiana treści omawianej regulacji miała na celu precyzyjne rozróżnienie "zawieszenia" oraz "podjęcia" postępowania, a także ich odmowy. Treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zatem w obecnym stanie prawnym przedmiotem zażalenia nie może być postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., II GSK 2866/17 publ. cbosa). Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., II SA/Ol 892/18, publ. Lex nr 2639615). Z uzasadnienia rządowego projektu cytowanej wyżej ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko judykatury w tej materii jest już utrwalone i jednolite (por. wyroki NSA: z 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14, z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13, z 20 października 2015 r. sygn. akt I OSK 156/14, z 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2771/14, z 17 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1613/16, z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2272/16, publ. CBOS). W tych okolicznościach rozstrzygnięcie zagadnienia w sposób merytoryczny przez SKO, zamiast formalnego zakończenia sprawy poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, było w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem art. 101 § 3 K.p.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, publ. ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Treść postanowienia pozostaje więc w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008, wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, publ. LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Z uwagi zatem na stwierdzone naruszenie przez SKO wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia (punkt 1 wyroku). Kontrolowane postanowienie nie może bowiem być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania, na które składa się kwota wpisu od skargi w wysokości [...] zł (punkt 2 wyroku). Na marginesie Sąd wskazuje, że błędne pouczenie organu I instancji co do prawa do wniesienia zażalenia nie tworzyło prawa do zaskarżenia postanowienia, ponieważ prawo takie musi wynikać wprost z przepisów.