VIII SA/Wa 289/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lutego 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącego S. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 17 lutego 2025 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ"), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku S. B. (dalej: "skarżący", "strona") o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K., znak: [...] z dnia 7 grudnia 2017r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 23 grudnia 2024r. strona wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K., znak: [...] z dnia 7 grudnia 2017r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Uzasadniając skarżący wskazał m.in., że nie był stroną postępowania, w wyniku którego wydano wymienioną wyżej decyzję. W decyzji tej zatwierdzone zostały linie rozgraniczające, których odcinki na czas sporządzania operatu technicznego do rozgraniczenia stanowiły fragment granic jego nieruchomości. Obecnie w N. zakończyła się modernizacja ewidencji gruntów i po zmianie wysokości podatku wnioskodawca zorientował się, że jest niezgodność. Według wyjaśnień Starostwa Powiatowego w K. sytuacja ta wynika z faktu ujawnienia danych z rozgraniczenia. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z 17 lutego 2025r., organ przytoczył brzmienie art. 157 § 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a. Wyjaśnił m.in., że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym do tych "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte można zaliczyć sytuację, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją. Z kolei, według orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. z przyczyn podmiotowych została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17). Przy dokonywaniu tej oceny organ nie może gromadzić dowodów ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. Kolegium uznało, że w sprawie mamy do czynienia z przeszkodą podmiotową, tj. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Zauważyło, że nie zawsze jest jednak tak, iż ten, kto nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji w trybie zwykłym, nie może skutecznie wnieść o stwierdzenie jej nieważności. Aby to było możliwe musi obowiązywać jednak przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który dawałby takie uprawnienie. Zdaniem Kolegium, w kontrolowanej sprawie takiego przepisu brak. Organ podniósł, że skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z 7 grudnia 2017r., wskazał m.in., że w decyzji tej zatwierdzone zostały linie rozgraniczające, których odcinki na czas sporządzania operatu technicznego do rozgraniczenia stanowiły fragment granic jego nieruchomości. Obecnie w N. zakończyła się modernizacja ewidencji gruntów i po zmianie wysokości podatku wnioskodawca zorientował się, że jest niezgodność. Według wyjaśnień Starostwa Powiatowego w K. sytuacja ta wynika z faktu ujawnienia danych z rozgraniczenia. Za bezsporne SKO uznało, że S. B. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w N.. Teren ten nie był objęty ani wnioskiem o rozgraniczenie, ani zakresem decyzji rozgraniczającej, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, w tym protokołów granicznych. Przedmiotem decyzji o rozgraniczeniu było natomiast częściowe rozgraniczenie nieruchomości, położonej w N., będącej w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa w zarządzie trwałym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oznaczonej jako działka nr [...], z niektórymi nieruchomościami. Przeprowadzenie rozgraniczenia jedynie w stosunku do niektórych granic nieruchomości jest dopuszczalne na gruncie art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kolegium wskazało, że skarżący nie jest właścicielem (współwłaścicielem) żadnej z nieruchomości, które były przedmiotem rozgraniczenia. Skoro przedmiotem rozgraniczenia jest jedna działka, z którą druga ma sporne granice, to ustalenie przebiegu tych granic w postępowaniu nie może wpłynąć na przebieg granicy pomiędzy tymi działkami, a działką będącą własnością Wnioskodawcy. W sytuacji, gdy rozgraniczenie nie wpływa na przebieg granicy nieruchomości skarżącego, brak jest interesu prawnego, a nawet faktycznego po jego stronie w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej inne nieruchomości. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że strona nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej, gdyż nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Miałaby ona interes prawny, gdyby rozgraniczenie dotyczyło działki, której jest właścicielem. W sposób oczywisty wpływałoby to na jej prawo własności, zatem interes prawny, a przez to przymiot strony, wynikałby z art. 140 k.c. Stąd też należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji rozgraniczeniowej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z 17 marca 2025r. wniósł skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację i uznanie, że skarżący nie ma podmiotu strony postępowania w sytuacji, gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika odmienny wniosek. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie, poddane zostało ww. postanowienie SKO z 17 lutego 2025 r., odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K., znak: [...] z dnia 7 grudnia 2017r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona tylko do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia swego rodzaju postępowania wyjaśniającego - w mniejszym lub większym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, dostępne na – www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Inaczej mówiąc, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do tych przypadków, które są oczywiste i w których już na "pierwszy rzut oka" brak interesu prawnego po stronie wnoszącej podanie nie może być kwestionowany. Taka sytuacja ma miejsce na przykład wówczas, gdy oczywistość braku interesu prawnego wynika już z treści samego podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, ewentualnie może zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i owo zagadnienie wyjaśnić, co nie oznacza, że wszczęcie postępowania automatycznie nadaje podmiotowi wnoszącemu żądanie interes prawny a przez to, że zyskuje on status strony postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 427/21, CBOSA). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela zatem stanowisko, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy organ jest zmuszony do ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje interes prawny, zwłaszcza, gdy strona na taki interes wyraźnie się powołuje, jego obowiązkiem jest wszczęcie postępowania i ustalenie w toku tego postępowania interesu prawnego wnioskodawcy do występowania w sprawie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 818/20, LEX nr 3159515). Trzeba bowiem nadmienić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2116/17, LEX nr 2697643), podejmowanie czynności wyjaśniających poza postępowaniem w sprawie, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika prawo jednostki do obrony interesu prawnego na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego, w których ustanowione są zasady prawa obrony. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, narusza prawa jednostki do obrony na drodze prawa. Przyznanie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego, nie stanowi dostatecznej gwarancji ochrony. Materiał dowodowy zgromadzony bez udziału jednostki, która domaga się przyznania jej ochrony, nie daje podstaw do oceny, czy w danym stanie faktycznym przysługuje jej interes prawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie występowała w niej wyjaśniona wyżej "oczywistość" w zakresie braku przymiotu strony, a zatem dokonaną w tym zakresie przez organy ocenę, uznać należy za nieprawidłową i naruszającą art. 61a § 1 k.p.a. Jedyną czynnością organu było ustalenie, że skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w N., której teren nie był objęty ani wnioskiem, ani zakresem decyzji rozgraniczającej. W ocenie Sądu, powyższe ustalenie wymaga od Kolegium zbadania w oparciu o akta administracyjne sprawy, czy organ wydający przedmiotową decyzję prawidłowo ustalił krąg stron tego postępowania. Otóż z załączonego do skargi pisma Starostwa Powiatowego w K. z 4 grudnia 2024r. znak: [...] skierowanego do G. sp. z o.o., w związku z wnioskiem skarżącego o aktualizację ewidencji gruntów i budynków po modernizacji przeprowadzonej w obrębie N., gmina K., wynika, że "wykonawca prac modernizacyjnych niedokładnie przeanalizował materiał państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W swoim operacie wskazał m.in., że w całości wykorzystał dane z operatu nr [...] oraz w części z operatu nr [...], w tym w zakresie przedmiotowych punktów, co jak wyjaśniono powyżej całkowicie się wyklucza". W piśmie tym organ powiatowy wskazał także, iż "działka nr [...] nie była wskazana jako nieruchomość do ustalenia granic podczas modernizacji, natomiast Zleceniodawca w umowie z 16 czerwca 2023r. zastrzegł sobie, że ilość działek wskazanych do tej czynności geodezyjnej może ulec zmianie... . W ocenie organu, Wykonawca modernizacji nie wykonał czynności ustalenia przebiegu odcinków granic działki nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi, aby doprowadzić do spójności dane z ww. opracowań". W ocenie Sądu, kwestia oceny statusu skarżącego jako strony postepowania, nie była zatem oczywista i nie upoważniała organu do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. Nie można wykluczyć, że po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego z wniosku skarżącego, SKO stwierdzi, że interes ten po stronie wnioskodawcy rzeczywiście nie występuje, tym niemniej powinno to nastąpić po wszechstronnej analizie akt sprawy i podnoszonych przez skarżącego argumentów. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ podjął przedwczesne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Mając na uwadze przedstawione rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), orzekł o jego uchyleniu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego (100 zł). Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.