VII SA/Wa 818/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", " organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej : " k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18, wniosku J. W. i W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., znak: [...]. Zaskarżona decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek J. W. i W. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...]. Następnie pismem z dnia 30 marca 2011 r. J. W. i W. K. wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], utrzymaną następnie w mocy własną decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję GINB z dnia [...] października 2016 r. Następnie w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/11, NSA wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 507/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1175/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z dnia [...] października 2011 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]. Kolejno decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia, na wniosek J. W. i W. K., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Sprawa ponownie trafiła przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, po rozpoznaniu skargi J. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] oraz z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r. WSA w Warszawie wskazał, że GINB powinien ocenić czy w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia art. 157 § 3 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., a także powinien uwzględnić wytyczne wynikające z zapadłych w tej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych. Wskutek powyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], [...], GINB odmówił stwierdzenia, na wniosek J. W. i W. K., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...]. Decyzją z [...] lutego 2017 r" znak: [...], [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję własną z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], [...]. WSA w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 729/17, oddalił skargę J. W. od ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r" znak: [...], [...]. Następnie NSA wyrokiem z 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. W., uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 729/17, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...], [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy GINB kontrolowaną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., znak: [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przypomniał, że NSA w wyroku z 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18, wskazał, że "kontrolowane decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały bez należytego uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. VII SA/Wa 1063/15 oraz rozstrzygnięcia zawartego w wyroku NSA z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, a więc z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. GINB zaznaczył, że NSA w wyroku z 30 października 2019 r., wskazał, że rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie ponowne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu wyników postępowania odwoławczego prowadzonego w zwykłym trybie instancyjnym w przedmiocie decyzji z [...] listopada 2004 r., w związku z treścią wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 i 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 507/13 oraz wyroku WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15. Następnie GINB, przytoczył regulację wskazaną w art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dalej uzasadniając swoje stanowisko, GINB wyjaśnił istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wskazując, że stanowi ono wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zaś stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przypomniał, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, co nie wyklucza możliwości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Organ nadzoru, może bowiem gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Ponadto GINB przypomniał, że w postępowaniu nieważnościowym, organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem, lecz ogranicza się do sprawdzenia czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. GINB wskazał, że jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa i wyjaśnił, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste, a więc gdy występuje rzucająca się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym, jednoznacznym i niepowodującym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przechodząc do oceny wniosku z dnia 4 marca 2011 r. złożonego przez J. W. oraz W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., Nr [...], znak: [...], GINB przypomniał, że Wojewoda [...] skarżoną decyzją z [...] marca 2011 r., znak: [...], odmówił na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia na wniosek J. W. i W. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., Nr [...], znak: [...], ponieważ w ocenie organu wojewódzkiego, wnioskujące nie posiadały legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia takiego postępowania. Jednocześnie GINB zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, uchylił wyrok WSA w Białymstoku z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 51/05 oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], umarzającą postępowanie z odwołania J. W. od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., znak: [...]. Następnie, po ww. wyroku NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], ponownie umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., znak: [...]. GINB wskazał, że z akt sprawy wynika, że ww. decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], nie została zaskarżona do sądu administracyjnego (zob. notatka służbowa z 7 października 2016 r.). GINB, mając na uwadze brzmienie art. 153 p.p.s.a., przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18, stwierdził, że wadliwa była ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., które jednak nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ przypomniał, że NSA wskazał, że zarówno organ, jak też Sąd Wojewódzki dostrzegły, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2004 r., nie zachodził oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy, ale pominęły inne ważne aspekty sprawy warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. Dalej organ odwoławczy wskazał, że NSA stwierdził, że z decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. wynika, że odmowa wszczęcia postępowania, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. podyktowana została tym, że wniosek pochodził od osób niebędących stronami, a w uzasadnieniu decyzji powołano się na treść raportu wskazującego, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora. Organ podkreślił w tym miejscu, że już w wyroku z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził potrzebę uwzględnienia przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania spornych obiektów także przepisów z zakresu ochrony środowiska. Zaakcentował też, że skoro obiekty objęte przedmiotowym pozwoleniem stanowią inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, to samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącej. W takiej sytuacji należało przyjąć, że charakter spornej inwestycji bezwzględnie wymagał zbadania w postępowaniu wyjaśniającym, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Dla ochrony interesu skarżącej ważne było zagwarantowanie jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Podmioty wskazujące na potrzebę ochrony w zakresie korzystania z własnych nieruchomości muszą mieć procesową możliwość uczestniczenia w weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę do określenia rzeczywistego oddziaływania określonego przedsięwzięcia budowlanego, a w konsekwencji ustalenia ich legitymacji procesowej do występowania w danej sprawie. Tymczasem w decyzji z [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] ograniczył się do powołania wniosków z raportu, bez jego weryfikacji oraz stwierdził arbitralnie, że brak przymiotu strony został potwierdzony wobec wnioskodawczyni w wielu rozstrzygnięciach organów administracji i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. GINB wyjaśnił, że w konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przytoczona w uzasadnieniu decyzji argumentacja Wojewody dowodzi rażącego naruszenia art. 157 § 3 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania, mimo że okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazywały na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyć należy, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. mogła być podjęta na etapie formalnego badania wniosku w razie stwierdzenia niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., nie mogła być również uzasadniona tym, że prawne konsekwencje decyzji o odmowie wszczęcia postępowania jak też decyzji umarzającej postępowanie w zasadzie sprowadzają się do tego samego, to jest do stwierdzenia braku legitymacji procesowej u wnioskodawcy, jak również do braku rozstrzygnięcia istoty sprawy. Należy dostrzec, że powyższe wnioskowanie organu oparte zostało na założeniu, że skarżącej nie przysługuje status strony, legitymujący ją do udziału w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., podczas gdy dokonane w kontrolowanych decyzjach ustalenia nie pozwalały na taką ocenę. Zdaniem GINB, za wyrokiem NSA z 30 października 2019 r" sygn. akt II OSK 1964/18, powtórzyć również należy, że w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania przedmiotowych obiektów nie może być wyznaczony wyłącznie na podstawie przepisów rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki oraz budowle rolnicze i ich usytuowanie. Z uwagi na zaliczenie przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ważne było uwzględnienie tej okoliczności przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu. Tymczasem w decyzji z [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] wskazał, że według raportu oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia zamknie się w granicach działki inwestora. Organ kontrolujący tę decyzję w trybie nieważnościowym pominął to zagadnienie, co świadczy o wadliwym podejściu organów do obowiązków związanych z ustaleniem kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. Należy zdaniem GINB zauważyć, że w sytuacji, gdy skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym i wystąpiła z wnioskiem inicjującym tryb nadzwyczajny, to dopiero w toku wszczętej sprawy mogłaby ewentualnie odnieść się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym do raportu zawierającego informacje charakteryzujące oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Skoro w niniejszej sprawie do wszczęcia postępowania nie doszło, to skarżąca nie miała możliwości zweryfikowania treści raportu w kontekście danych dotyczących oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. GINB podkreślił, że na tle art. 157 § 3 k.p.a. ukształtowany został pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie wyrażono stanowisko, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obecnie art. 61 a § 1 k.p.a.), powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Akcentuje się przy tym, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. GINB powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny, stanął na stanowisku, że organ na etapie wstępnym nie ma uprawnienia do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie miał zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Ponadto organ ponownie przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że przy wyznaczaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę właściwe organy powinny uwzględniać zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wymóg poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Właściciel nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie inwestycji musi mieć możliwość brania udziału w postępowaniu administracyjnym służącym sprawdzeniu m.in. tego, czy obowiązujące wymogi związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane w sposób gwarantujący ochronę przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zdaniem GINB, powyższe reguły nie zostały uwzględnione w niniejszej sprawie przy ocenie legitymacji procesowej skarżącej, jako podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2004 r., co stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe GINB uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2011 r, znak: [...], narusza art. 157 § 3 k.p.a. Skoro ustalenie statusu procesowego skarżącej wiązało się z potrzebą przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, to nie można jednocześnie twierdzić, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie naruszyła art. 157 § 3 k.p.a. Wskazane naruszenie, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie ma jednak charakteru rażącego, bowiem nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018 r" znak: [...], [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek W. K., nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...]. W ocenie GINB, powyższe oznacza, że prawidłowość decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], została już zbadana w toku postępowania administracyjnego. Brak jest zatem zdaniem GINB podstaw do uznania, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące prawa w sytuacji gdy prawidłowość tej decyzji została już zbadana w administracyjnym toku instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. Zaskarżonej decyzji GINB, skarżąca zarzuciła: 1. Naruszenie art. 156 § 1, w zw. z art. 157 § 1 oraz 158 § 1 k.p.a., które GINB powołuje w skarżonej decyzji z dnia [...] marca 2020 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] wydanej na podstawie art 157 § 3 o odmowie wszczęcia postępowania, kiedy faktycznie wniosek stron postępowania – J. W. i W. K. z dnia 4 marca 2011 r., nie dotyczył wszczęcia postępowania, lecz zmiany środka zaskarżenia w toczącym się postępowaniu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...]; 2. Naruszenie art. 153 oraz art. 170 p.p.s. a., wobec lekceważenia przez GINB zapadłych orzeczeń WSA w Warszawie i NSA, jako, że decyzje GINB o tej samej sekwencji; były kilkakrotnym przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego o czym mowa w uzasadnieniu niniejszej skargi; 3. Naruszenie przepisu art. 156 § 1, pkt 1, 2 i 3, art 157 § 1 i 2 k.p.a. wobec braku wnikliwej oceny, skarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., która została wydana bez podstawy prawnej (brak wniosku o wydanie decyzji), na wniosek złożony w trybie art. 10 § 1 k. p. a. do toczącego się już postępowania Wojewody [...] w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], niedostrzeżenia, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. jest drugą decyzją w sprawie zainicjowanej w/w sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w [...]; 4. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku odniesienia się do faktycznych argumentów wniosku z dnia 30 marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r.; 5. Naruszenie art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. wobec nie odniesienia się do całego materiału dowodowego, pominięcie faktów i wyroków znanych organowi z urzędu, zapadłych w tej sprawie wymienionych na wstępie; 6. Naruszenie art 61 § 1 w zw. z art 63 § 2 k. p. a., ponieważ skarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. jest drugą decyzją Wojewody [...] w tej samej sprawie i wbrew woli wnioskodawców. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art 6,7,8,11 i 12 k.p.a. oraz naruszenie art. 77 k.p.a., ponieważ organ nie działał zgodnie z prawem i nie dążył do ustalenia faktycznego sprawy a tym samym ustalenia prawdy obiektywnej i nie rozpoznał sprawy określonej wnioskiem z dnia 4 marca 2011 r. i wnioskiem z dnia 30 marca 2011 r. Wobec przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji GINB z dnia [...] marca 2020 r.,znak: [...]; [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] odmawiającej wszczęcia postępowania; 2. Umorzenie postępowania przed Wojewodą [...]. 3. Dopuszczenie dowodów z akt sprawy VlI SA/Wa 2738/11, VII SA/Wa 683/10, VII SA/Wa 1144/14, VII SA/Wa 1816/14 przy których znajdują się dokumenty źródłowe dot. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., której dotyczył wniosek z dnia 4 marca 2011r. powołujący się na nr [...] o zmianę środka zaskarżenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego z dnia [...] kwietnia 2005 r., [...]; 4. Dopuszczenie orzeczeń NSA: II OSK 336/17, II OSK 2437/18, lI OSK 2438/18, jako dowodu na okoliczność posiadania przymiotu strony w pozwoleniu na budowę spornego obiektu budowlanego. 5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego; 6. rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści wniosku z dnia 30 marca 2011 r. wyraźnie wynika, że wniosek z dnia 4 marca 2011 r., nie stanowił samodzielnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. lecz był to wniosek o zmianę środka zaskarżenia w innej niezakończonej sprawie, która nie została zakończona do dnia dzisiejszego, zaś ta zmiana żądania, nie została dostrzeżona przez organ pierwszej instancji - Wojewodę [...]. Zdaniem skarżącej, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. jest nieważna z mocy prawa, ponieważ nie posiada oparcia na wniosku. Oznacza to wydanie jej bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja GINB z [...] marca 2020 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego, szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...]. Niniejsza sprawa, była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18, co stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., powoduje konieczność podporządkowania się zarówno organu, jak też Sądu rozpoznającego sprawę wyrażonym w tym wyroku poglądom ( por. wyrok NSA z czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, LEX nr 561267). We wspomnianym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, zawarł generalne wskazanie, aby GINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 507/13 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15. Analizując zarówno wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18, jak też rozstrzygnięcia sądów, które NSA nakazał uwzględnić, Sąd orzekający w sprawie doszedł do wniosku, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2019 r., są następujące: Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – z przyczyn podmiotowych – mogła być wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r.) wówczas, gdy występował brak zdolności prawnej lub oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy, zaś wyjaśnienie okoliczności czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda zatem w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., nie mógł odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu swojej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego wnioskodawcy. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2004 r., nie zachodził oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Wadliwe jest wnioskowanie organów, które przyjmują, że jeżeli zachowane są minimalne odległości przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, to tym samym oddziaływanie obiektów, nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Z uwagi na zaliczenie przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ważne było uwzględnienie tej okoliczności przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu. Wadliwa jest ocena wyrażona w decyzji GINB z dnia [...] lutego 2017 r. oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 729/17, że decyzja Wojewody z [...] marca 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., które jednak nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ocenie legitymacji wnioskodawcy pod kątem obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, nie można poprzestać na treści raportu wskazującego, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji, zamknie się w granicach działki inwestora. Przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania spornych obiektów, należy także uwzględnić przepisy z zakresu ochrony środowiska. Skoro obiekty objęte kwestionowanym pozwoleniem, stanowią inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, to samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącej. Charakter spornej inwestycji, bezwzględnie wymagał zbadania w postępowaniu wyjaśniającym, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Dla ochrony interesu skarżącej ważne było zagwarantowanie jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Podmioty wskazujące na potrzebę ochrony w zakresie korzystania z własnych nieruchomości muszą mieć procesową możliwość uczestniczenia w weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę do określenia rzeczywistego oddziaływania określonego przedsięwzięcia budowlanego, a w konsekwencji ustalenia ich legitymacji procesowej do występowania w danej sprawie. Odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody z [...] marca 2011 r. nie mogła być uzasadniona tym, że prawne konsekwencje decyzji o odmowie wszczęcia postępowania jak też decyzji umarzającej postępowanie w zasadzie sprowadzają się do tego samego, to jest do stwierdzenia braku legitymacji procesowej u wnioskodawcy, jak również do braku rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro w niniejszej sprawie do wszczęcia postępowania nie doszło, to skarżąca nie miała możliwości zweryfikowania treści raportu w kontekście danych dotyczących oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. Przy wyznaczaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę, właściwe organy powinny uwzględniać zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wymóg poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Właściciel nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie inwestycji musi mieć możliwość brania udziału w postępowaniu administracyjnym służącym sprawdzeniu m.in. tego, czy obowiązujące wymogi związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane w sposób gwarantujący ochronę przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia: 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11; 22 czerwca 2016 r., II OSK 2569/14). W świetle powyższych wskazań, nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w sprawie, że GINB nie zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, a tym samym zasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8, 11, 12, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. GINB przyjął, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2011 r, znak: [...], narusza art. 157 § 3 k.p.a. Skoro bowiem ustalenie statusu procesowego skarżącej wiązało się z potrzebą przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, to nie można jednocześnie twierdzić, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie naruszyła art. 157 § 3 k.p.a. Stanowisko to jest słuszne. Jednocześnie jednak, GINB pomijając wytyczne NSA, ponownie powtórzył stwierdzenie zawarte we wcześniej zakwestionowanej przez NSA decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., że powyższe naruszenie to nie miało charakteru rażącego. GINB wyrażając takie stanowisko, nie zastosował się do wyraźnego wskazania NSA, zgodnie z którym wadliwa jest ocena wyrażona w decyzji GINB z dnia [...] lutego 2017 r. oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 729/17, że decyzja Wojewody z [...] marca 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., które jednak nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto GINB, nie wypełnił wytycznych NSA, przedstawiając zupełnie nowe nieznane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, a mianowicie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018 r" znak: [...], [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek W. K., nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], co oznacza, że prawidłowość decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], została już zbadana w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem GINB, powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że brak jest drugiego z koniecznych elementów do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie wywołania przez nią skutków społeczno gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Powyższa argumentacja organu, nie może być zdaniem Sądu uznana za prawidłową, przede wszystkim dlatego, że nie stanowi wypełnienia wytycznych wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pamiętać należy, że weryfikacja prawidłowości decyzji w postępowaniu nieważnościowym, następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. GINB zatem kontrolując decyzję Wojewody z [...] marca 2011 r., nie mógł przytaczać jako argumentu własnego rozstrzygnięcia z 2018 r. Ponadto należy mieć także na uwadze, że działka W. K., której dotyczyła wskazana przez organ decyzja, jest inną działką, inaczej niż działka skarżącej usytuowaną względem kwestionowanej inwestycji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy mając na uwadze nie budzące wątpliwości naruszenie przez organ art. 157 § 3 k.p.a., będzie musiał jeszcze ocenić czy naruszenie tego przepisu, wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organ przy ocenie tej przesłanki powinien rozważyć, czy nie dającymi się zaakceptować z punktu widzenia zasad praworządności skutkami decyzji, nie jest pozbawienie skarżącej ochrony jej słusznych interesów oraz możliwości dokonania w postępowaniu administracyjnym weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę do określenia rzeczywistego oddziaływania określonego przedsięwzięcia budowlanego, a w szczególności raportu oddziaływania na środowisko. Uwzględniając pogląd NSA, zgodnie z którym odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody z [...] marca 2011 r., nie mogła być uzasadniona tym, że prawne konsekwencje decyzji o odmowie wszczęcia postępowania jak też decyzji umarzającej postępowanie w zasadzie sprowadzają się do tego samego, to jest do stwierdzenia braku legitymacji procesowej u wnioskodawcy, jak również do braku rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ powinien uwzględnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2116/17, LEX nr 2697643. W wyroku tym NSA wyraził pogląd, że podejmowanie czynności wyjaśniających poza postępowaniem w sprawie, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika prawo jednostki do obrony interesu prawnego na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego, w których ustanowione są zasady prawa obrony. Zastosowanie art. 61a § 2 k.p.a. w przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, narusza prawa jednostki do obrony na drodze prawa. Przyznanie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego, nie stanowi dostatecznej gwarancji ochrony. Materiał dowodowy zgromadzony bez udziału jednostki, która domaga się przyznania jej ochrony, nie daje podstaw do oceny, czy w danym stanie faktycznym przysługuje jej interes prawny. Mimo, że wyrok ten dotyczy regulacji przewidzianej w obecnie obowiązującym art. 61 a k.p.a., to jego teza ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, ponieważ przepis ten, stanowi odpowiednik art. 157 § 3 k.p.a. obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wojewody. Ponadto GINB oceniając czy nie zachodzą skutki decyzji, nie dające się zaakceptować z punktu widzenia zasad praworządności, powinien uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie inwestycji musi mieć możliwość brania udziału w postępowaniu administracyjnym służącym sprawdzeniu m.in. tego, czy obowiązujące wymogi związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane w sposób gwarantujący ochronę przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia: 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, 1 marca 2012 r., II OSK 282/12, 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11; 22 czerwca 2016 r., II OSK 2569/14). Nie jest natomiast zasadny w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 157 § 1, 156 § 1 i 158 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 127 § 3 k.p.a. ( pkt 1, 4 i 7 skargi) wobec błędnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającej wszczęcia postępowania, podczas gdy w rzeczywistości wniosek skarżących dotyczył nie wszczęcia postępowania nieważnościowego, lecz zmiany środka zaskarżania w toczącym się postępowaniu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak [...]. Należy w tym miejscu podkreślić, że obydwie wnioskujące, w piśmie z dnia 4 marca 2011 r., zawarły nie tylko wniosek o "zmianę środka zaskarżenia wykazanego w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego...", ale wyraźnie wskazały, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 Prawa ochrony środowiska, wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w całości. Powyższy wniosek był już wielokrotnie oceniany przez Sąd w rozpoznawanej sprawie, zaś jego treść była interpretowana w sposób jednoznaczny jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie zasługują również na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty dotyczące konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] marca 2011 r., z powodu wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ( pkt 3 i 6 skargi) Skarżąca podniosła w skardze, że sprawa będąca przedmiotem decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2011 r., została rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2009 r. Przypomnieć zatem należy, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na którą powołuje się skarżąca, Wojewoda, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji Starosty [...] listopada 2004 r., jednak przedmiotem decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. była inna sprawa administracyjna. Wspomniana decyzja Wojewody, wydana została bowiem w innym nadzwyczajnym trybie, mianowicie wznowienia postępowania. Będąca przedmiotem rozpoznawanej sprawy decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2011 r., wydana została natomiast w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. Zbędne było również zdaniem Sądu przeprowadzanie wnioskowanych przez skarżącą dowodów z akt innych postępowań sądowych wymienionych w skardze, ponieważ są one znane Sądowi z urzędu. Reasumując należy stwierdzić, że organ musi jeszcze, zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi NSA, oraz wskazaniami Sądu rozpoznającego sprawę, poddać analizie kwestionowaną decyzję Wojewody pod kątem wywołanych przez nią skutków nie dających się zaakceptować z punktu widzenia zasad praworządności i uzasadnić ją zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach (uiszczony wpis w kwocie 200 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.