VIII SA/Wa 529/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania K. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] marca 2021 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. K. B. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem S. B.. Decyzją z [...] marca 2021 r. organ I instancji odmówił K. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem S. B.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że S. B. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jednakże, jak ustalił organ I instancji, są osoby spokrewnione ze S. B. w pierwszym stopniu tj. jego dzieci, które w pierwszej kolejności zobowiązane są do opieki nad ojcem, do alimentacji wobec ojca. Żona G. B., jest osobą w podeszłym wieku, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zostało dołączone zaświadczenie lekarskie, iż z uwagi na podeszły wiek, stan zdrowia nie może sprawować opieki nad mężem. Organ I instancji ustalił, że syn M. B. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, natomiast córka U. P. przebywa na emeryturze i opiekuje się wnukami. Fakt ten nie skutkuje przeniesieniem obowiązku alimentacyjnego na osoby spokrewnione w dalszym stopniu, ani też nie uprawnia innej osoby do skutecznego ubiegania się o to świadczenie. W odwołaniu od powyższej decyzji K. B. podniosła, że to ona sprawuje opiekę nad dziadkiem, jego żona jest także osobą niepełnosprawną i niejednokrotnie wymaga opieki K. B.. M. B., syn S., jest również osobą niepełnosprawną, nadto przeszedł dwa [...]. U. P., córka S., choruje na schorzenie [...] i nie wolno jej dźwigać ciężarów. Odwołująca wskazała, że z uwagi na bezpośredni kontakt z dziadkiem i jego żoną (zamieszkiwanie w tym samym budynku) od wielu lat służy im doraźną, a ostatnio stałą w bieżących, życiowych potrzebach. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podzielił ocenę Prezydenta co do tego, że w sprawie brak jest przesłanek do przyznania K. B. wnioskowanego świadczenia z przyczyn wskazanych przez organ I instancji. Na wstępie tej części rozważań Kolegium po przytoczeniu stosownych regulacji prawnych uznało, że G. B. – małżonka S. B. z racji wieku ([...] lata), faktu legitymowania się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z [...].02.2021 r. w/w "względu na stan zdrowia i podeszły wiek nie może opiekować się starszym mężem, sama wymaga opieki osób trzecich" nie może sprawować opieki nad współmałżonkiem. Niemniej jednak Kolegium stwierdziło następnie, że S. B. posiada dwójkę dzieci, tj. syna M. B. i córkę U. P.. Z zebranego materiału dowodowego wynika, zdaniem Kolegium, że M. B. (lat [...]) ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe orzeczeniem Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...].03.2005 r. Córka (lat [...]) przebywa na emeryturze i opiekuje się wnukami, nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności, natomiast z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z [...].02.2021 r. wynika, iż cierpi na przewlekły zespół bólowy [...] w przebiegu choroby zwyrodnieniowej [...]. Wobec powyższego Kolegium uznało, że skoro dzieci S. B., nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to mogą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem (brak jest bowiem obiektywnych przeszkód ku temu), a tym samym K. B. nie jest uprawniona do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła K. B. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając tej decyzji naruszenie 1) przepisów prawa postępowania: art. 58 § 1 pkt 3, 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie odwołania Skarżącej; art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez odmowę Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku ze sprawowaną opieką nad dziadkiem jako bezzasadne; art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie praw wolności jako obywatela przez instytucje państwowe do swobodnego, niczym nie utrudnianego życia; 2) zarzuciła także błędy w ustaleniach faktycznych poprzez brak sprawdzenia dogłębnie okoliczności i możliwości Skarżącej przy zaspakajaniu potrzeb osób uprawnionych do opieki tj. dziadka Skarżącej; rozpoznanie odwołania na posiedzeniu niejawnym, przez co pozbawiono Skarżącą przedstawienia swoich racji na posiedzeniu jawnym z dołączeniem wniosków dowodowych których nie uwzględniono. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z wykorzystaniem załączonych obecnie wniosków dowodowych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że SKO nie wyjaśniły wszystkich okoliczności, nie uwzględniły że decyzja wpłynie negatywnie na dalsze funkcjonowanie jej dziadka nad którym Skarżąca faktycznie sprawuje opiekę. Stwierdziła, że osoby na które wskazują organy nie mogą sprawować opieki, jej ojciec uprawniony do sprawowania opieki nad dziadkiem zmarł, podobnie fizycznie tej opieki nie może sprawować córka uprawnionego ani jego żona, a Skarżąca przebywa codziennie z dziadkiem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego. Powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ I Instancji, że Skarżąca jako wnuczka S. B. nie spełnia warunków do przyznania tego świadczenia określonych w art. 17 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej jako "u.ś.r."). Żyją bowiem osoby spokrewnione w pierwszym stopniu ze S. B. tj. żona – G. B. oraz dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnośnie żony organy uznały, że aczkolwiek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to zgodnie ze złożonym zaświadczeniem lekarskim z [...].02.2021 r. nie może ona opiekować się staruszkiem mężem, co powoduje, że kolejne osoby zobowiązane względem S. B. mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Po analizie całości zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić w tej sytuacji trzeba, że krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został określony przez ustawodawcę w przepisach u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r., świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 128 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U z 2019 r., poz. 2086, dalej jako "k.r.o."), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Właśnie te przepisy razem z przepisami ustawy - kodeks rodzinny i opiekuńczy wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji według kolejności zobowiązania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18). Sąd w składzie orzekającym podziela w tym zakresie pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1062/14; z 13 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1286/14; z 12 maja 2017 r., sygn. I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 829/17 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Natomiast art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby (Skarżącej) mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną (S. B.). Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14; z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16 oraz z dnia 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19). Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że "choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r., zatem teza powyższa jest nadal aktualna (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109). W świetle powyższego, zasadny w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, wykluczającą wnuczkę osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie wykonują tej opieki z różnych powodów (brak wspólnego zamieszkania, zły stan zdrowia), lecz nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyjęcie wskazanych metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku Skarżącej dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy osoby wskazane w art. 17 ust. 1a u.ś.r. są zdolne do jej sprawowania. Dlatego konieczne jest stwierdzenie, czy stan zdrowia tych osób, ich wiek, czy też inne okoliczności (sytuacja rodzinna, osobista, miejsce zamieszkania) umożliwiają im faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie z prawidłowych ustaleń faktycznych wynika, że osoba wymagająca opieki (S. B.) jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z kolei jego żona (G. B.), co prawda nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z powodu osiągniętego wieku zalicza się do kategorii osób z takim stopniem niepełnosprawności (art. 3 pkt 15 u.ś.r.). Takim orzeczeniem nie legitymują się również dzieci S. B., z tym że syn M. B. nie żyje, zmarł [...].04.2021 r., a zatem przed wydaniem decyzji przez SKO. Jednakże, jak podniosła Skarżąca, U. P. od wielu lat choruje na schorzenie [...], nie wolno jej dźwigać żadnych ciężarów, bo grozi jej jego nieodwracalne uszkodzenie i wózek inwalidzki. Skarżąca wskazała również, że jej dziadek wymaga stałej opieki, w tym niejednokrotnie konieczne jest udzielenie mu fizycznej pomocy (podniesienie go) przy wstawaniu, przy poruszaniu się, a postępująca [...] u dziadków zmusza ją do bieżącej opieki nad obojgiem. Skarżąca podkreśliła też, że zamieszkuje z dziadkami w jednym budynku, pod tym samym adresem, a sprawowanie opieki nad dziadkami Skarżącej przez chorą ciotkę, która mieszka z rodziną w znacznej odległości od ich domu jest praktycznie niemożliwe. Tymczasem z decyzji organów obu instancji nie wynika, czy obecnie jedyna zobowiązana U. P. przy uwzględnieniu jej sytuacji osobistej i wieku, miejsca zamieszkania, stanu zdrowia jest w stanie taką opiekę sprawować. Organy nie poczyniły też ustaleń jaki jest zakres niezbędnej opieki nad uprawnionym, w tym czy jest to opieka całodobowa, zatem czy do jej sprawowania niezbędne jest wspólne zamieszkiwanie. Brak ustaleń w tym zakresie należy uznać za naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceny takiej powinny były dokonać rozpatrujące sprawę organy administracji, opierając się na wywiadzie środowiskowym i ewentualnie innych zgromadzonych w sprawie dowodach (przesłuchanie strony, świadków). Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i przeprowadzi niezbędne czynności w celu ustalenia, czy z różnych powodów (podeszły wiek, zły stan zdrowia, odrębne miejsce zamieszkania) osoby wymagającej opieki córka U. P. jest w stanie faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym S. B.. Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).