VIII SA/Wa 555/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. B. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. B. i M. B. na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] września 2013 r. Prezydent Miasta R. (dalej jako: Prezydent), działając na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 687 ze zm., zwanej dalej: specustawą drogową), zezwolił Gminie Miasta R. na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej -"Budowa ulicy K. w R. na odcinku od ulicy P. do działki nr [...] oraz ulicy P. na odcinku od ulicy K. do ulicy K. wraz z infrastrukturą techniczną", według kat. IV, XXV i XXVI. Na mocy ww. decyzji działka nr [...] przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta R. za odszkodowaniem ustalonym w decyzji Prezydenta Nr [...] z [...] lipca 2014 r. Wnioskiem z dnia 24 października 2016 r. E. B. i M. B. (dalej: skarżący, wnioskodawcy) wystąpili do Prezydenta o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...] o powierzchni 108 m2. Jako podstawę powyższego podali, że wywłaszczona działka nie została wykorzystana do realizacji celu publicznego (art. 163 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., zwanej dalej: u.g.n.). Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) wyznaczył Starostę Powiatu R. (dalej: Starosta, organ I instancji) jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją znak [...] z [...] lutego 2017 r. Starosta, działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 u.g.n. oraz art. 105 §1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku skarżących, orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej przy ul. P. w R., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0108 ha (obręb [...], Z., ark. mapy [...]), stanowiącej własność Gminy Miasta R., mającej uregulowany stan prawny w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie Starosty, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot wniosku skarżących została wywłaszczona na podstawie przepisów specustawy drogowej i stała się własnością Gminy Miasta R.. Decyzja wydana w tym zakresie (zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dla drogi publicznej) ma przymiot ostateczności i wyklucza zwrot przedmiotowej nieruchomości. Starosta zwrócił uwagę na art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, zwanej dalej: u.d.p.), z którego wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Jednocześnie wskazał na art. 2 pkt 11 u.g.n. wprowadzający zasadę, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym specustawy drogowej. Także w orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących drogi publiczne. Takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji, gdy nieruchomość stanowi obecnie drogę publiczną lub objęta jest decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a jej byli właściciele lub ich spadkobiercy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, organ prowadzący postępowanie jest zwolniony od konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności przeznaczenia na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Nawet niezrealizowanie celu wywłaszczenia pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietna 2015 r., sygn. IV SA/Wa 165/15, publ. cbosa). Powyższe okoliczności skutkowały uznaniem, że postępowanie niniejsze podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ przepisy u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mogą mieć w tym postępowaniu zastosowania. W takich okolicznościach organ I instancji odstąpił również od zebrania materiału dowodowego w postaci oględzin na gruncie. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nr [...] z [...] września 2013 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w zakresie powierzchni wywłaszczonej działki nr [...] pod realizację inwestycji drogowej, należącej do skarżących, ewentualnie zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0108 ha, niewykorzystanej do realizacji inwestycji drogowej. Wydanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.: 1. art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 2 k.p.a. przez pominięcie dowodu z oględzin i wydanie decyzji nieobjętej całokształtem materiału dowodowego; 2. art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 136 u.g.n. przez przyjęcie, że w stanie faktycznym przepisy powyższe nie mają zastosowania; 3. art. 11d ust. 9 specustawy drogowej przez przyjęcie, że nieruchomości, które nie zostały wykorzystane pod realizację inwestycji drogowej nie mogą być przedmiotem zwrotu; 4. błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść wydanej decyzji w zakresie bezpodstawnego uznania, że jeżeli specustawa drogowa nie określa zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to takie nieruchomości zwrotowi podlegać nie mogą. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot oceny w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] maja 2017 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu podjętej decyzji Wojewoda podał, że istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy w odniesieniu do nieruchomości nabytych z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej, w zakresie ich zwrotu w przypadku niewykorzystania na cel nabycia, zastosowanie mają przepisy u.g.n., w szczególności jej art. 136 w związku z art. 216. Podał, iż specustawa drogowa jest szczególną regulacją proceduralną w stosunku do kilku ustaw, m.in.: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo budowlane oraz u.g.n. Przepisy tej ustawy jako normy szczególne procesowe mają zatem, w zakresie w niej uregulowanym, wyłączność i pierwszeństwo przed normami ww. ustaw oraz k.p.a. Jednocześnie specustawa drogowa w kilku miejscach odsyła do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Należy przyjąć, że tylko tam, gdzie specustawa odsyła do stosowania innych regulacji, postępowanie dotyczące realizacji inwestycji drogowej może się toczyć w oparciu o zawarte w nich zasady. Wojewoda podał, że nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej zostało określone przepisami rozdziału 3 specustawy drogowej. Sam tytuł powyższego rozdziału, tj. "Nabywanie nieruchomości pod drogi", wskazuje na zakres zawartych w nim uregulowań prawnych. W rozdziale tym ustawodawca unormował zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie specustawy drogowej. Tym samym nie można, na podstawie art. 23 specustawy drogowej, do nieruchomości nabytych na mocy tej ustawy zastosować art. 136 u.g.n., regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Na gruncie art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 136 u.g.n. odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n. oraz wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. W artykule tym brak jest wskazania uprawniającego do stosowania go w odniesieniu do nieruchomości nabytych w trybie specustawy drogowej. Zdaniem organu odwoławczego, brak specustawy drogowej wśród ustaw wymienionych w art. 216 ust. 1 u.g.n. powoduje, że brak jest podstawy prawnej umożliwiającej orzekanie o zwrocie nieruchomości w toczącym się postępowaniu, skutkujące koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do żądania wnioskodawców, dotyczącego uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, organ odwoławczy wskazał, iż nie może być ono rozpatrywane w toczącym się postępowaniu odwoławczym, którego celem jest ocena poprawności przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania o zwrot nieruchomości, a nie ocena prawidłowości postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Nr [...] z [...] września 2013 r. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, brak przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a uzasadniających umorzenie postępowania; 2. art. 1 ust. 1 pkt 5, art. 11d ust. 9, art. 23 w związku z art. 136 ust. 1 i 5 u.g.n. przez przyjęcie, że uprawnienie do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej pod cel publiczny nie może być zrealizowane, że nieruchomość przyjęta na podstawie specustawy drogowej nie może być przedmiotem zwrotu oraz że w stanie faktycznym sprawy przepisy powyższe nie mogą być zrealizowane; 3. art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP) przez przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 4. art. 136 i art. 216 u.g.n. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy przepisy powyższe nie znajdują zastosowania. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący podali, że zaskarżona decyzja i przyjęta przez organy wykładnia powołanych w decyzji przepisów nie jest właściwa. Powołali się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/GI 16/15. W ocenie skarżących, stosowana wykładnia powołanych przepisów przez Wojewodę jest błędna i stoi w sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o powierzchni 108 m2. W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona decyzją Prezydenta Nr [...] z [...] września 2013 r. o zezwoleniu na realizację celu publicznego (inwestycji drogowej dla drogi gminnej) w trybie specustawy drogowej. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] października 2013 r. i na jej podstawie działka nr [...], przeznaczona pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta R.. Odrębną decyzją Prezydenta Nr [...] z [...] lipca 2014 r. skarżącym ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Przepisy specustawy drogowej, na podstawie której wydana została decyzja lokalizacyjna, mają szczególny charakter wynikający z jej celu, którym jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawną i szybką realizację inwestycji drogowych, w związku z czym przewiduje ona uproszczony tryb przejmowania nieruchomości niezbędnych na ten cel. Zgodnie z treścią art. 1, specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p., a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Dlatego stanowi akt szczególny w stosunku do u.g.n. (por. Marian Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, C.H. Beck 2009, s. 286). Ustawa ta w żadnym z przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem lub alternatywnym wykorzystaniem nieruchomości bądź ich części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Nie zawiera też bezpośredniego odesłania do u.g.n. w zakresie stosowania przepisów tej ustawy do zwrotu nieruchomości, jak również odesłania generalnego do przepisów u.g.n. - w sprawach nieuregulowanych w specustawie drogowej. Z art. 23 specustawy drogowej wynika, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten odsyła zatem do przepisów u.g.n., ale tylko w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi. W specustawie drogowej brak jest regulacji dotyczącej zwrotu nieruchomości, bądź jej części niewykorzystanej na realizację inwestycji drogowej. Przejęcie nieruchomości w trybie specustawy drogowej pod realizację inwestycji drogowej nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu u.g.n. Specustawa drogowa odbiera bowiem własność z mocy prawa. Wprawdzie przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 specustawy drogowej nosi znamiona wywłaszczenia, bowiem dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem, jednakże nie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów u.g.n., a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n., stanowiącym normę o charakterze szczególnym, niepodlegającym interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest więc stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 u.g.n. W wyliczeniu tym brak jest specustawy drogowej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. I OSK 1602/09, publ. LEX nr 745095, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2785, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 110317/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 794/17, wszystkie wyroki publ. cbosa). Nie jest zatem możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości przejętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. Wobec braku odesłania w specustawie drogowej do przepisów u.g.n., w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości, brak jest podstaw do zastosowania art. 136 u.g.n. w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy właściwie oceniły, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie specustawy drogowej przepis art. 136 u.g.n. nie znajduje zastosowania, a art. 216 u.g.n. wyklucza zastosowanie u.g.n. do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie specustawy drogowej. Ponadto, jak słusznie wywiodły organy, zgodnie z art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 (o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów u.g.n. (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1888/14, publ. ONSAiWSA 2017/5/91). Przepisy specustawy drogowej, jako ustawy szczególnej, mają pierwszeństwo przed przepisami u.g.n. w zakresie żądania zwrotu nieruchomości (art. 2 pkt 11 u.g.n.). Poza tym zakaz obrotu (w tym również i zwrotu) nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne statuuje cytowany przez Starostę art. 2a u.d.p. W świetle przedstawionych wyżej rozważań stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W sytuacji bowiem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, gdy decyzja, na podstawie której nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa, podjęta została na podstawie specustawy drogowej, przepisy u.g.n. – w zakresie zwrotu tej nieruchomości nie mają zastosowania. Tym samym organy orzekające właściwie uznały na postawie art. 105 § 1 k.p.a., że postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W przedmiotowej sprawie, gdy wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości, która nie jest wywłaszczona w rozumieniu art. 136 u.g.n., to należy przyjąć brak podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia, zarówno pozytywnego, jak i negatywnego. Dlatego prawidłowo organy nie badały przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia z art. 136 § 3 u.g.n., a Starosta nie był zobowiązany do przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżących dowodu z oględzin. Skoro w art. 216 u.g.n. brak wskazania specustawy drogowej, organ orzekający w sprawie zwrotu zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 1975/14, publ. LEX nr 2082490). W kontekście powyższych rozważań należy uznać, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw. Jednocześnie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień. Organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa, a cytowany w skardze przez skarżących wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie II SA/Gl 16/15, mający być potwierdzeniem słuszności ich żądania, został uchylony na skutek kontroli kasacyjnej wyrokiem NSA z dnia 19 lipca 2017 r. w sprawie I OSK 2785/15 (publ. cbosa), w którym jednoznacznie stwierdzono, iż wobec braku odesłania w specustawie drogowej do przepisów u.g.n. w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości, brak jest podstaw do zastosowania przepisów tej ustawy w sprawie zwrotowej. Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (tak w wyroku NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 1698/13, publ. LEX nr 1665689). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.