VIII SA/Wa 607/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 28 lipca 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń znajdujących się na cmentarzu komunalnym w L. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Syg. akt VIII SA/Wa 607/25 Uzasadnienie Pismem procesowym z dnia 5 czerwca 2025 roku Prokurator Rejonowy w L. wniósł skargę na zarządzenie nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy L. z dnia 28 lipca 2023 roku w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń znajdujących się na cmentarzu komunalnym w L.. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucał: naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust, 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2021.679 t.j.), poprzez wydanie w dniu 28 lipca 2023 roku przez Burmistrza Miasta i Gminy L. zarządzenia nr [...] w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń znajdujących się na cmentarzu komunalnym w L. bez podstawy prawnej, gdyż wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 169/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność w całości uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 15 grudnia 2008 roku w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w L., która zawierała podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia; naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez zawarcie w § 3 uchwały sformułowania, że: "Traci moc zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 7 grudnia 2009 roku w sprawie opłat za korzystanie z urządzeń Cmentarza Komunalnego w L., gdy zarządzenie to - w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn, VIII SA/Wa 169/20 o stwierdzeniu nieważność w całości uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 15 grudnia 2008 roku w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w L., która zawierała podstawę prawną wydania uchylanego zarządzenia - nie mogło wywoływać skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi podnosił, że w dniu 28 lipca 2023 roku Burmistrz Miasta i Gminy L. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń znajdujących się na cmentarzu komunalnym w L.. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa M. w dniu I sierpnia 2023 roku, pod pozycją [...]. Argumentował, że przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Zawiera katalog opłat za pochowanie zwłok, za korzystanie z urządzeń cmentarnych oraz inne opłaty, które miałyby być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych. Organ uregulował jednostronnie kwestie rodzaju i wysokości tych opłat, obciążając w ten sposób obowiązkami jego adresatów, którzy zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżone zarządzenie ma zatem charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, czyli posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego (tak wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2024 r,, sygn. 1 GSK. 960/23, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2022 r., syg. II SA/01 782/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2022 r., syg. III SA/Wr 223/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 listopada 2021 r., syg. 11 SA/Sz 1040/21). Zgodnie z art. 4 ust. I pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2021.679 t,j.): ,Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Z kolei według art. 4 ust. 2 w/w ustawy: ,,Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek". W dniu 15 grudnia 2008 roku Rada Miejska .w podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w L.. Uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa m. w dniu 5 lutego 2009 roku pod pozycją [...]. W § 2 uchwały zawarto upoważnienie Burmistrza Miasta i Gminy L. do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. W związku ze skargą prokuratora na w/w uchwałę - wyrokiem z dnia 21 maja 2020 roku, syg. VIII SA/Wa 169/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok jest prawomocny. W zarządzeniu nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 28 lipca 2023 roku w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń znajdujących się na cmentarzu komunalnym w L. - jako podstawę prawną zarządzenia wskazano § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 15 grudnia 2008 roku, z tym, że podano nieprawidłowy tytuł uchwały - "w sprawie powierzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy L. uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń znajdujących się na cmentarzu komunalnym w L.". Prokurator podnosił, że po pierwsze należy stwierdzić, że podanie takiego tytułu w/w uchwały stwarza mylne wrażenie co do rzeczywistego przedmiotu jej regulacji. Rada Miejska w L. w dniu 15 grudnia 2008 roku pod numerem [...] wydała uchwalę w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w L. i uchwała pod takim tytułem została ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa m.. Wprawdzie w § 2 tej uchwały zawarto uregulowanie, że: "Upoważnia się Burmistrza Miasta i Gminy L. do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego", to uchwała przede wszystkim dotyczyła ustalenia regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego. Wskazanym wcześniej wyrokiem, mimo wykazania przede wszystkim wielu nieprawidłowości ustalonego regulaminu - sąd wyeliminował w całości uchwałę z obrotu prawnego. Skarżący wskazywał, że organ wydający zaskarżone zarządzenie po upływie ponad 3 lat od stwierdzenia przez sąd nieważności w całości uchwały zawierającej upoważnienie do ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej - działał bez podstaw prawnej. Argumentował, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), co oznacza, że uchwałę, której nieważność w całości stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Oznacza, to że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały (tak np. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2025 r., sygn. łV SA/Po 136/25, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. I SA/Ke 276/23, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r., sygn. III OSK 464/21), Stwierdzenie przez sąd nieważności w całości uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 15 grudnia 2008 roku w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w L. wraz z regulaminem stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, spowodowało zatem - brak upoważnienia wskazanego w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej dla organu wykonawczego gminy. Aby organ wykonawczy gminy, mógł wydać akt decydujący o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej - w tym o wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego - musi dysponować odpowiednim upoważnieniem, udzielonym mu uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2020 r., sygn. III SA/Gd 667/19), W związku z powyższym, należy uznać także za nieprawidłowy zabieg w zaskarżonym zarządzeniu, polegający na przyjęciu, że "Traci moc zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 7 grudnia 2009 roku w sprawie opłat za korzystanie z urządzeń Cmentarza Komunalnego w L. ". Z uwagi na przytoczony wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. VIII SA/Wa 169/20 o stwierdzeniu nieważność w całości uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 15 grudnia 2008 roku w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w L. - zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 7 grudnia 2009 roku w sprawie opłat za korzystanie z urządzeń Cmentarza Komunalnego w L., jako również wydane bez podstawy prawnej nie mogło wywoływać żadnych skutków prawnych. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjne (wyrok z dnia 10 września 2024 roku. sygn. III OSK 1109/24) w zakresie wprawdzie innego zagadnienia - dotyczącego skutków wstrzymania wykonania aktu na podstawie art. 92 § 1 ustawy o samorządzie gminnym po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu jego nieważności - to jednak istotnego w zakresie interpretacji skutku "ex tunc" takiego rozstrzygnięcia. Zasadniczo uznano, że skoro został unieważniony akt ze skutkiem ,.ex tunc", to kolejne akty, których legalność w pełni zależała od ważności pierwotnego aktu nie wywołują skutków prawnych i nie obowiązują w obrocie prawnym. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej. Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). W związku z tym wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy L. uznając zasadność skargi wnosił o umorzenie postępowania i informował, że jest w trakcie opracowywania regulamin w sprawie ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, w którym wyeliminuje nieprawidłowości na które zwrócił skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm. przywoływanej dalej jako " u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 28 lipca 2023 roku w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń znajdujących się na cmentarzu komunalnym w L., które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowy Województwa [...] z dnia 1 sierpnia 2023 roku poz. [...]. Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Prokurator Rejonowy w L. na zasadzie art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze, zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał bez podstawy prawnej. W przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia. Zatem, skargę należało uznać za dopuszczalną. Przystępując do oceny zaskarżonego przez prokuratora zarządzenia, wskazać przede wszystkim należy, że zostało ono wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 o gospodarce komunalnej, i § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 15 grudnia 2008 roku w sprawie powierzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy L. uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń znajdujących się na cmentarzu komunalnym w L., która to uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 roku w sprawie VIII SA/Wa 169/20 gdzie stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały w całości. Burmistrz Miasta i Gminy L. aktualnie uznaje racje prokuratora przedstawione w uzasadnieniu skargi. W świetle powyższego celowym jest w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie charakteru zaskarżonego zarządzenia a w szczególności ustalenie, czy stanowi ono akt prawa miejscowego co ma bezpośrednie znacznie dla oceny zasadności zarzutu zaniechania ogłoszenia skarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]z dnia 1 sierpnia 2023 roku, poz. [...]. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, a akty o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06). W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15). W ocenie Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane przez prokuratora zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie między innymi opłat związanych z udostępnieniem miejsca pochówku. Powyższe zarządzenie ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, w przypadku niecierpiącym zwłoki - który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził - przepisy porządkowe może wydać organ wykonawczy gminy, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 cyt. ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W ocenie Sądu należy też się zgodzić z Prokuratorem, że stwierdzenie w zaskarżonym zarządzeniu, iż traci moc zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy L. nie miało podstaw prawnych. Skoro został unieważniony akt ze skutkiem ex tunc – uchwała z 15 grudnia 2008 roku, to kolejne akty których legalność zależały od ważności pierwotnego aktu również nie obowiązują. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie jest obarczone istotnym naruszeniem prawa ponieważ podstawa do jego wydania – uchwała Rady Gminy i Miasta L. została wyeliminowana z obrotu wyrokiem Sądu administracyjnego. W tej sytuacji organ wydał zarządzenie bez podstawy prawnej. Stanowisko organu aby umorzyć przedmiotowe postępowanie ponieważ trwają prace celem przygotowania nowego zarządzenia nie znajduje usprawiedliwionych podstaw ponieważ nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a zaskarżone zarządzenie pozostaje w obrocie prawnym. Z tego też względu biorąc za podstawę art. 91 ust.1 w związku z art. 101 ust.1 u.s.g., art. 8 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.